原文刊載于《中國科學(xué)院院刊》2023年第11期專題“跨越‘中等技術(shù)陷阱’與實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化”。本文為精簡改編版。

通過對美國、德國、日本3種典型的科研制度和研發(fā)體系的梳理，文章歸納總結(jié)了科研制度和研發(fā)體系的六大共性特征，并基于此分析了中國科研制度和研發(fā)體系的現(xiàn)狀和存在的問題。最后，文章提出要建立“雙軌制”的科研制度和研發(fā)體系：一方面，建立面向民營部門的研發(fā)政策“新軌”，解決民企“為什么創(chuàng)新”、“在什么地方創(chuàng)新”和“怎么創(chuàng)新”的問題；另一方面，逐步改革面向研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的科研政策“老軌”，逐步推進(jìn)“體制外”的研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)、研究經(jīng)費(fèi)資助方，以及出版社和學(xué)術(shù)期刊的發(fā)展，倒逼“體制內(nèi)”相關(guān)機(jī)構(gòu)的體制改革。

1 世界3種典型的科研制度和研發(fā)體系

歷史地看，世界科學(xué)中心經(jīng)歷了從意大利到英國、法國、德國，再到美國的轉(zhuǎn)移。世界科技中心幾經(jīng)轉(zhuǎn)變，其繁榮離不開國家科研制度與研發(fā)體系的支撐。科研制度是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)研究“從0到1”突破的基礎(chǔ)，主要是面向基礎(chǔ)理論研究的制度，其主體是研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)；而研發(fā)體系是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)研究向應(yīng)用技術(shù)轉(zhuǎn)化，即“從1到10”技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用的關(guān)鍵，主要是面向應(yīng)用研究的技術(shù)研發(fā)體系，其主體是企業(yè)。本部分分析目前世界上3種典型的科研制度和研發(fā)體系，分別是以美國為代表的新自由主義科研一體化模式、以德國為代表的科學(xué)體制化和工業(yè)實(shí)驗(yàn)室模式和以日本為代表的民間企業(yè)主導(dǎo)模式。

美國：新自由主義下的科研-研發(fā)一體化模式

20世紀(jì)末，美國在新自由主義經(jīng)濟(jì)思潮的影響下，新自由主義力量進(jìn)入到科學(xué)發(fā)展中，使得美國的科研制度極具市場導(dǎo)向特色，科學(xué)與技術(shù)被更加緊密地結(jié)合在一起，以服務(wù)于當(dāng)下和未來的市場需求。在新自由主義的經(jīng)濟(jì)邏輯下，政府、企業(yè)、研究型大學(xué)3類主體共同主導(dǎo)美國科研和研發(fā)體系的發(fā)展，其中風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)等市場主體在基礎(chǔ)研究的技術(shù)轉(zhuǎn)化方面扮演了關(guān)鍵的角色，美國舊金山灣區(qū)硅谷正是新自由主義主導(dǎo)的科研體制與研發(fā)體系完美結(jié)合的體現(xiàn)。

與此同時(shí)，雖然科學(xué)研究在某些領(lǐng)域的過度市場化使得美國的部分研究型大學(xué)和學(xué)科的基礎(chǔ)研究能力被削弱，但是很多頂尖研究型大學(xué)和學(xué)科在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域還是保持了相當(dāng)大的自主性，研究型大學(xué)對科學(xué)家的學(xué)術(shù)領(lǐng)域和方向的探索給予了充分自由，使得全球大部分具有原創(chuàng)性的基礎(chǔ)研究突破仍然集中在美國。

德國：科學(xué)體制化和工業(yè)實(shí)驗(yàn)室模式

在19世紀(jì)中后期和20世紀(jì)前期，德國在世界科學(xué)技術(shù)發(fā)展中占據(jù)了最高地位，這得益于德國大學(xué)教育改革和以工業(yè)實(shí)驗(yàn)室為代表的校企合作模式。在科研體制上，德國大學(xué)改革改變了傳統(tǒng)大學(xué)以教學(xué)為主、科研為輔的模式，強(qiáng)調(diào)將科學(xué)研究作為教授的首要任務(wù)，并采取學(xué)術(shù)法人自治結(jié)構(gòu)，用制度保證大學(xué)的研究自由。學(xué)術(shù)法人一般為大學(xué)里有聲望的教授，兼具行政和學(xué)術(shù)職能，在政府與科研工作者之間發(fā)揮緩沖與中介功能，避免政府干涉具體的科學(xué)研究。

在研發(fā)體系上，以工業(yè)實(shí)驗(yàn)室為代表的校企合作模式是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新。德國的工業(yè)實(shí)驗(yàn)室最早出現(xiàn)于19世紀(jì)60年代的德國印染業(yè)，隨后該模式被應(yīng)用到德國的其他支柱產(chǎn)業(yè)中，使得科學(xué)研究內(nèi)化于企業(yè)發(fā)展中。企業(yè)家與科學(xué)家之間的身份界限變得模糊，科研成果轉(zhuǎn)化迅速，大量具有科學(xué)知識的商人創(chuàng)造出了新型的具有德國特色的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，如西門子、拜耳、克虜伯等。

日本：高獨(dú)立性的民間企業(yè)主導(dǎo)模式

二戰(zhàn)后的日本在科技領(lǐng)域取得世界矚目的成果。21世紀(jì)初，日本共有22位科學(xué)家獲得諾貝爾自然科學(xué)獎(jiǎng)，獲獎(jiǎng)數(shù)量僅次于美國。究其根本，關(guān)鍵在以民間企業(yè)為主體，企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、研究型大學(xué)各有側(cè)重且獨(dú)立性較強(qiáng)的科研體制和研發(fā)體系。在科研制度上，日本進(jìn)行了研究型大學(xué)體制改革，在研究型大學(xué)引進(jìn)了市場機(jī)制和企業(yè)管理運(yùn)營模式，將研究型大學(xué)從國家預(yù)算和公務(wù)員制度剝離出來，使得研究型大學(xué)在科學(xué)研究上擁有足夠的自主性。另外，政府大幅度提高研究型大學(xué)的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)，使得基礎(chǔ)研究在科研經(jīng)費(fèi)中的占比長期保持在15%左右。

在研發(fā)體系上，民間企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的研發(fā)模式使得日本不僅能迅速抓住市場需求，而且能高效地實(shí)現(xiàn)科研成果轉(zhuǎn)化。在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，具有一定規(guī)模和實(shí)力的日本企業(yè)都設(shè)立了內(nèi)部中央研究所，并常年保持較高的科研投入，使得日本的企業(yè)在各個(gè)前沿領(lǐng)域都具備較強(qiáng)的可持續(xù)創(chuàng)新能力。

三種模式的六大共性特征

盡管3種模式背后的時(shí)代和國情不同，但是其在科研制度和研發(fā)體系上都具有六大共性特征。本文認(rèn)為，這些共性特征正是促使以上3種模式得以成功的關(guān)鍵。

1 科研制度方面

美國、德國和日本模式都具有以下3個(gè)方面的特征：

1. 一個(gè)自由和開放的科研環(huán)境。

2. 一群有科學(xué)精神的國內(nèi)外科學(xué)家，以及眾多世界一流的研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)。

3. 一個(gè)科學(xué)的且有利于創(chuàng)新的科研體制。

2 研發(fā)體系方面

美國、德國和日本都具有以下3個(gè)方面的共同特征：

1. 一個(gè)穩(wěn)定、先進(jìn)且具有較高成長性的國內(nèi)外市場。

2. 一群能夠及時(shí)響應(yīng)且滿足這些市場需求的產(chǎn)品供應(yīng)者，即民營企業(yè)。

3. 企業(yè)、政府和社會(huì)給予技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)足夠且可持續(xù)的資金和人才投入。

2 中國科研制度和研發(fā)體系的現(xiàn)狀和問題

科研制度的現(xiàn)狀和問題

新中國成立以來，我國的科學(xué)技術(shù)水平取得了令人矚目的發(fā)展，在航天科技、深海科學(xué)、超級計(jì)算、納米科學(xué)等需要基礎(chǔ)研究支撐的領(lǐng)域都處于世界一流水平。然而，客觀地說，中國在個(gè)別基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的突破并不等同于系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變；相反，中國在基礎(chǔ)研究的眾多領(lǐng)域與世界一流水平相去甚遠(yuǎn)。究其原因，關(guān)鍵在于中國現(xiàn)有科研制度的行政屬性，該屬性在研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)、科研經(jīng)費(fèi)資助機(jī)構(gòu)（國家自然科學(xué)基金委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)部、教育部等）、出版社和學(xué)術(shù)期刊等機(jī)構(gòu)中均有體現(xiàn)。這種行政屬性的本質(zhì)是政府主導(dǎo)，但是政府主導(dǎo)的體系很難產(chǎn)生“從0到1”的基礎(chǔ)研究突破，更多是實(shí)現(xiàn)“從1到10”的應(yīng)用研究突破。

1 政府主導(dǎo)的體系必然存在價(jià)值取向、意識形態(tài)取向，從而無法在各個(gè)領(lǐng)域全面形成完全自由的科研環(huán)境

這里的科研環(huán)境是指廣義的影響科學(xué)研究活動(dòng)的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，科學(xué)研究活動(dòng)的方向不得不受到這一宏觀環(huán)境的影響。客觀地看，自由往往是相對的，并不存在絕對的自由，哪怕是新自由主義下的美國同樣如此。雖然沒有絕對的自由，但非政府主導(dǎo)的多元文化和社會(huì)與政府主導(dǎo)的相對單一化的社會(huì)環(huán)境對科學(xué)研究的影響有著巨大的差別。以二戰(zhàn)以后的美國和蘇聯(lián)為例，在美蘇爭霸期間，科技戰(zhàn)是其中最為關(guān)鍵的競爭場域，蘇聯(lián)憑借舉國體制曾在一段時(shí)間中在航天等領(lǐng)域取得領(lǐng)先地位。但與此同時(shí)，蘇聯(lián)政府主導(dǎo)的相對單一且固化的社會(huì)環(huán)境又抑制了新思想和新理論的出現(xiàn)與傳播，使其缺乏可持續(xù)的創(chuàng)新能力，最終還是被更具有活力的美國趕超并遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩在身后。如今的中國，面臨以美國為首的西方世界的全方位打壓和圍堵。2023年5月30日召開的二十屆中央國家安全委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前我們所面臨的國家安全問題的復(fù)雜程度、艱巨程度明顯加大。顯然，在嚴(yán)峻的外部形勢下，我國在中短期內(nèi)都不具備營造一個(gè)自由的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的條件。

2 政府主導(dǎo)的研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)必然是行政/政治邏輯壓倒學(xué)術(shù)邏輯，科研人員無法在真正意義上基于興趣獲取研究經(jīng)費(fèi)，而更多需要契合政府需求來開展研究，這樣的環(huán)境無法吸引和培養(yǎng)具有開拓精神的科學(xué)家

在新中國成立初期，中國的研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)在體制上基本上采取了蘇聯(lián)的模式，即以中央和地方政府為主導(dǎo)，實(shí)行高度集中的管理體制。研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)直接隸屬于相應(yīng)的政府部門，由政府負(fù)責(zé)組織和管理。改革開放以后，研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了幾次重大的改革和調(diào)整，特別是在政府與研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的關(guān)系上，政府的角色從過去的直接管理轉(zhuǎn)向提供政策支持和資金保障。一方面是給予了研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)更大的自主權(quán)，可以根據(jù)各自的情況決定人事、薪酬和科研方向；另一方面是允許研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)自主開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如合作開辦企業(yè)、承擔(dān)科技項(xiàng)目等。這些改革毫無疑問大大提高了研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的活力和科研產(chǎn)出，也使得中國在科學(xué)論文發(fā)表數(shù)量、專利申請數(shù)量等重要科研指標(biāo)中躍居世界第一位。但必須承認(rèn)的是，中國在前沿基礎(chǔ)研究上與領(lǐng)先國家仍有巨大差距，截至目前，中國獲得諾貝爾獎(jiǎng)的科學(xué)家寥寥可數(shù)，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國，與日本等發(fā)達(dá)國家也相去甚遠(yuǎn)。其中一個(gè)重要的原因是，中國的研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)本質(zhì)上還是政府間接主導(dǎo)的，可以說沒有真正意義上獨(dú)立自主的研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)，哪怕是中外合作辦學(xué)也不例外。

研發(fā)體系的現(xiàn)狀和問題

改革開放以來，中國的研發(fā)體系在全球市場需求和規(guī)則的塑造下不斷完善和升級，美德日三國研發(fā)體系的共同特征在中國都有所體現(xiàn)。

1 市場需求的視角

改革開放以來，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）還未達(dá)到較高水平，雖然人口眾多，但是國內(nèi)的市場需求長期不足，無法形成高質(zhì)量的市場需求以推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。這一階段中國的技術(shù)發(fā)展主要源于西方成熟市場需求的倒逼，以不斷提升中國各個(gè)領(lǐng)域的技術(shù)水平。研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)在技術(shù)攻關(guān)中扮演了關(guān)鍵角色，并在各個(gè)領(lǐng)域形成了眾多經(jīng)過實(shí)踐考驗(yàn)的研發(fā)團(tuán)隊(duì)。經(jīng)過改革開放以來幾十年的發(fā)展，中國的人均GDP在2023年達(dá)到1.3萬美元，達(dá)到了中等收入國家水平（參考世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的標(biāo)準(zhǔn)），其中不少權(quán)威機(jī)構(gòu)估計(jì)中國中產(chǎn)階級的人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了4億人，這意味著中國已經(jīng)形成了一個(gè)規(guī)模巨大的國內(nèi)市場。與此同時(shí)，中國已經(jīng)成為140多個(gè)國家和地區(qū)的最大貿(mào)易伙伴，可以說中國的技術(shù)和產(chǎn)品滿足了世界各地的市場需求。因此，中國也成為全世界唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類中所列全部工業(yè)門類的國家，且在絕大部分領(lǐng)域的工藝制造能力處于世界領(lǐng)先水平。

2 民營企業(yè)的視角

多年以來，中國的民營經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了50%以上的稅收，60%以上的GDP，70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量，而在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，民營企業(yè)的貢獻(xiàn)更大。另外，民營經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國第一大外貿(mào)主體，2022年民營企業(yè)進(jìn)出口規(guī)模所占比重達(dá)到50.9%，年度占比首次超過1/2，對外貿(mào)增長貢獻(xiàn)率達(dá)到80.8%。無論是對國內(nèi)市場還是國外市場，民營企業(yè)已經(jīng)成為因應(yīng)和滿足市場需求的主要主體，同時(shí)也發(fā)展出較強(qiáng)的技術(shù)創(chuàng)新能力以及時(shí)響應(yīng)市場需求。雖然2022年對互聯(lián)網(wǎng)和教育培訓(xùn)行業(yè)的整頓引發(fā)了社會(huì)對民營經(jīng)濟(jì)前景的擔(dān)憂，但是民營經(jīng)濟(jì)在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支柱地位是不會(huì)也無法被逆轉(zhuǎn)的，民營企業(yè)也將繼續(xù)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體。

3 研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入和科研人員儲(chǔ)備與培養(yǎng)視角

2021年，中國的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到GDP的2.44%，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度在世界主要國家中排名第12位，進(jìn)一步接近經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家平均水平（2.67%）。另外，中國的研發(fā)人員的數(shù)量和科研產(chǎn)出也位居世界前列。可以肯定的是，經(jīng)過數(shù)十年的資本和人才積累，中國在經(jīng)費(fèi)和人員上既有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也有強(qiáng)烈的支持意愿。

可以說，中國的研發(fā)體系在過去數(shù)十年中已經(jīng)初步形成并對應(yīng)用技術(shù)的創(chuàng)新起到了可持續(xù)的支撐作用。但是，我們需要充分意識到，在百年未有之大變局下，維系高成長的國內(nèi)外市場、進(jìn)取的民營企業(yè)和持續(xù)增加的經(jīng)費(fèi)人員投入這三大要素的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了根本性逆轉(zhuǎn)，過去的制度和政策已經(jīng)無法應(yīng)對這些挑戰(zhàn)。

3 科研和研發(fā)政策的“雙軌制”構(gòu)想

首先，我們建議要建立面向民營企業(yè)的研發(fā)政策“新軌”，明晰民企在技術(shù)創(chuàng)新中的決定性作用，通過制度和政策設(shè)計(jì)讓民企敢于創(chuàng)新。

1. 政府要解決民企信心的問題，即要回答“為什么”的問題：“民企為什么要?jiǎng)?chuàng)新？”本文建議中央政府給予明確的頂層設(shè)計(jì)，即明確指出民企在科技創(chuàng)新中的主體地位。

2. 政府要回答“做什么”的問題，即“民企在什么地方創(chuàng)新？”本文建議經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府應(yīng)該率先明確國企不能進(jìn)入的領(lǐng)域（特別是市場化程度較高的產(chǎn)業(yè)），并明確國資投資民企的一些約束條件，通過制度設(shè)計(jì)盡可能避免國資國企對民企獨(dú)立運(yùn)營的影響。

3. 政府要回答“怎樣做”的問題，即“民營企業(yè)怎么創(chuàng)新？”本文建議應(yīng)由有關(guān)部門聯(lián)合成立一個(gè)面向民企的技術(shù)創(chuàng)新基金，針對不同行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新需求為民企開展創(chuàng)新活動(dòng)提供研究經(jīng)費(fèi)支持。另外，應(yīng)該向民企開放不涉密的國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的儀器設(shè)備等資源，降低民企，特別是中小型民企，開展創(chuàng)新活動(dòng)的成本和風(fēng)險(xiǎn)。

其次，要改革面向研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的科研政策的“老軌”，以中長期作為改革尺度，在維持和加強(qiáng)現(xiàn)有科研體制改革政策的同時(shí)，通過逐步推進(jìn)“體制外”研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)、研究經(jīng)費(fèi)資助方（各個(gè)領(lǐng)域的基金會(huì)），以及出版社和學(xué)術(shù)期刊的發(fā)展，倒逼“體制內(nèi)”相關(guān)機(jī)構(gòu)的體制改革。

1.  明確識別出與國家安全相關(guān)的科學(xué)和技術(shù)領(lǐng)域，對不涉及或較少涉及國家安全的領(lǐng)域給予充分的自由空間，盡可能營造一個(gè)開放和自由的科研環(huán)境，避免科學(xué)領(lǐng)域的泛安全和政治化。

2. 逐步形成一個(gè)包含研究型大學(xué)、科研基金、學(xué)術(shù)期刊等在內(nèi)的“體制外”的科研體系。

陳  璐  香港中文大學(xué)（深圳）人文社科學(xué)院公共政策項(xiàng)目碩士研究生。 

黃平  香港中文大學(xué)（深圳）前海國際事務(wù)研究院科技創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展研究中心主任，高級公共管理研修項(xiàng)目中心執(zhí)行主任，副研究員；英國謝菲爾德大學(xué)城市研究所兼職研究員。主要研究方向：科技與創(chuàng)新政策、城市可持續(xù)發(fā)展、氣候變化治理等。

文章源自：

陳璐, 黃平. 改進(jìn)中國科研制度和研發(fā)體系的“雙軌制”構(gòu)想. 中國科學(xué)院院刊, 2023, 38(11), 1608-1615. Doi: 10.16418/j.issn.1000-3045.20230803004.