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盧曉東：來華留學生學費定價與資助政策改革方向探析

2019-07-17 09:27:00 作者：盧曉東來源：中國與全球化智庫分享至：

摘要

中國高校向來華留學生提供的高等教育服務不同于其向中國本土大學生提供的教育服務，而是具有較強的私人消費的性質。因此，以成本補償政策并不適用于中國對來華留學生的學費定價政策，而應該在充分考慮供求關系、高校教育水平、專業培養難度、區域差異等因素的基礎上，讓中國各高校自主決定來華留學生的學費。高校自主定價將使各高校能分割為來華留學生提供外溢服務產生的外溢性利益，并會為高等學校提高教育質量、努力開拓留學生生源市場提供動力。

來華留學生的學費定價問題，對中國高等教育的發展有著非常重要的意義。對這一問題的深入探討有助于我國在來華留學生學費定價方面找到一條更加合理、有效的途徑，提高中國高校提升教育質量的自主性。

一、成本補償理論不是來華留學生學費定價的理論基礎

高校收費的重大改革體現了中國高等教育領域的探索勇氣。這項改革是以高等教育成本補償（或成本分擔）理論為依據的。該理論的主要觀點是：高等教育是高投入而且投入成本不斷遞增的產業；高教產業的投入可視為一種投資，既然是投資就需要考慮收益，高教投資的收益有兩種，社會收益和私人收益；高教投資作為一種經濟行為，由收益各方共同承擔投資成本也是符合市場經濟的運行規律的。根據薩繆爾遜的公共產品理論，高等教育服務從本質上講，不是純公共產品和純私人產品，而是準公共產品，因此政府與消費者（受教育者）應當共同負擔教育成本。[1]而且如果政府的教育政策很完善，受教育者本人承擔一部分教育成本有助于公共教育資源、國家財政收入、非貨幣性收益在整個社會范圍內實現結構性公平。

基于以上理論，我國針對高等教育學費制定了統一的收費政策。該政策由教育主管部門教育部擬定，之后還要由國家計委、財政部審閱同意，最后上報國務院，獲得批準后方能實施。不同地區的收費標準由該地區省級人民政府根據本地區的情況研究決定。確實學費的標準主要有以下三點：①學校培養學生的成本。②學費數額不固定，可適當按年提高。決定提高學費時，需考慮該地區學校年生均培養成本、政府的教育投入、本地區的經濟發展水平、居民的收入水平等。③杜絕“雙軌”收費，但學費可以因校、因地、因專業靈活調整……以上論述都是針對本國公民而言的，并不適用于來華外國留學生。原因主要有三點：

首先，考慮其中可度量的社會經濟收益，這是指高校畢業生比未接受高等教育的人多貢獻的社會財富。例如對政府稅收的貢獻。外國留學生并不確定能為中國的財政稅收做出貢獻，如果他畢業后就離開了中國，那么他實際上并沒有對增加中國的財政收入做出直接的貢獻，這種情況下將財政收入投資在中國公民身上會更劃算；如果該留學生畢業后留在中國工作，那么他對中國財政稅收的貢獻與直接來華工作的外國人相比，并沒有明顯的差距。中國目前有13.5億人，人口壓力巨大，因此，中國政府并未針對外國人出臺明確的、系統的移民政策。來華留學生通過留學移民中國的可能性非常小。因此，不管中國政府是否對來華留學生予以投資，其對中國創造的實際財政收入基本沒有差別。當然，對于畢業后確定能成為中國公民的來華留學生，中國政府還是可以投資的，因為他們會為中國的財政收入帶來直接的貢獻。其次，考慮其中不可度量的外部非市場化收益。教育的外部非市場化收益指除受教育者個人及其親屬外，社會成員所獲得的收益。伍爾夫（B. L.Wolfe）將教育的外部非市場化收益概括為以下幾種：（1）傳承民主自由；（2）避免社會階層在未來過度分化、減少社會不平等；（3）有效預防犯罪，減少相關法治支出；（4）提高整個社會的凝聚力；（5）降低失業率；（6）推動技術變革與進步。按伍爾夫對教育外部非市場化收益的概括，來華留學生在這六個方面對中國的作用并不大。來華留學生并不是傳承民主自由的必要條件，在社會階層分化和社會不平等方面的作用也不明顯，也無助于減少失業。

綜上所述，投資來華留學生產生的外部收益，與本國公民相比，具有模糊性和不確定性。這使為來華留學生提供的高等教育服務在性質上更接近私人產品而不是公共產品。因為針對留學生的高等教育服務在性質上更接近私人產品，那么中國政府與留學生共同承擔教育成本也就成為了一個假命題，再用成本補償理論來確定來華留學生的學費問題也就不合適了。

我國在確定本國公民的學費時，有兩個重要的依據，一是“學生及其家庭收入水平決定的支付能力”，二是公平。但一方面因為成本補償理論不適應于確定來華留學生的學費標準，那么，中國高校在確定針對留學生的學費時，就不需要再考慮來華留學生的家庭經濟承受能力，而應該考慮市場的供需關系。另一方面因為針對來華留學生的高等教育服務，從屬性上看為私人產品，那么就不涉及我國教育資源的配置問題，因此，中國高校在確定針對留學生的學費時可以不考慮公平的問題。而且我國公民留學美國、澳大利亞和英國等國時，都會遇到國內學費和國際學費的雙軌定價，基于稅收來源的相關解釋已經獲得了我國公民的理解。

二、高等教育國際化失衡與改革的緊迫性

WTO 的基礎性協議之一，“服務貿易總協定”（General Agreement on Trade in Services,GATS）將服務貿易部門劃分成了12個服務部門。教育服務（Educational Services）是12大部門中非常重要的一個部門，下屬5個分部門：初等教育服務、中等教育服務、高等教育服務、成人教育服務以及其他教育服務。其中，對于高等教育服務，WTO從性質上將其界定為了私人產品，并認為高等教育服務可以通過市場定價并在不同國家之間實現貿易。因此，中國對來華留學生享受高等教育服務這一私人性質的消費行為按照市場規則收取學費也是合理的。

而且，就中國高等教育服務的現狀來看，中國在該領域并不占優勢，相反的，還有著巨大的貿易逆差——赤字。能夠說明這一論點的論據有兩點：一是在華留學生總數少于中國出國留學生總數看，2012年中國在海外學習和工作的留學生總數為150.34萬人，是美國、英國、澳大利亞、加拿大、日本、新西蘭等國家的第一大留學生生源國，而在華留學生僅有32.83萬人。[2]二是中國出國留學生的學費遠遠超過來華留學生的學費。來華留學生的學費上限為3萬元人民幣/學年，而加州大學伯克利分校本科生的學費超過了23萬元人民幣/學年，也就是說，來華留學生學費的最高額度還只是加州大學伯克利分校本科學費的零頭。雖然，目前中國還沒有關于高等教育服務領域貿易逆差的具體數據，但對于其與國外高校的差距，大家已經形成了共識。如果任由這種狀況發展下去，中國在高等教育服務領域的貿易逆差將進一步擴大。

高等教育的國際化進程，簡單說來就是一出一進，即中國學生去國外留學的“出”和國外留學生來華學習的“進”。比較這一出一進，就可以看出其中存在明顯的失衡，“出”的方向遠比“進”的方向要更加繁榮。關于這一點，上文的數據已經進行了很好的說明。這里值得一提的是催生這一差異的背后動力，在幫助中國學生去國外留學方面，相關機構十分努力，動力十足。這表現在四個方面：（1）在中國大陸招收學生的各類教育展十分繁榮，僅在2014年3月，就有多個國際教育展在北京舉辦，以幫助國外的高校到中國招生；與之相比，國家留學服務中心組織大陸高校赴國外招收留學生的成果則不顯著，影響也很小。而在官方活動之外，國內高校獨立主導的赴國外招生的身影更是罕見。（2）國外高校自身在中國大陸積極拓展生源市場，北京市一所重點中學的校長曾經統計，他所在的中學一年會有幾百所境外高校的招生官員到訪，但我們鮮有聽聞有大陸高校招生官員積極到訪國外中學。（3）國外各大學為廣泛開拓綜合教育服務市場，紛紛到中國大陸開設各類辦事處，比如美國芝加哥大學、日本早稻田大學等，但我們中國大陸高校鮮有在國外開設辦事處者。（4）大陸存在很多幫助考生完成赴境外留學工作的中介機構，其廣告遍布各媒體網站的教育頻道，而國外則少有幫助中國大陸高校招生的中介機構。

一出一進的差異顯露的是中國高校在招收來華留學生方面動力不足，而國外高校則在積極地開拓中國的生源市場。造成這一差異的原因就是國外高校“有利可圖”，而超過成本的學費定價就是“利”之來源。

要在中國高等教育國際化進程中實現一出一進的平衡，改革來華留學生學費定價政策就變得刻不容緩。來華留學生學費由各高校根據本校的實際供需情況、教學質量自主確定將有助于高校通過提供高等教育服務贏利，而盈利將成為國內高校開拓海外市場的重要動力，同時也能提高國內高校提升教育水平的主動性。

三、市場定價

針對來華留學生的高等教育服務產品的性質決定了來華留學生的學費不可能跟本國公民一樣根據成本補償政策來確定，而應該交由市場決定。但目前中國的情況卻不是這樣的。

目前，我國在確定自費來華留學學生的學費時仍沿用教育部在1998年下發的“關于調整自費來華留學生收費標準的通知”（教外來[1998]7號）及其附件“自費來華留學生收費標準”。“關于調整自費來華留學生收費標準的通知”（以下簡稱《通知》）對調整來華留學生收費做了以下說明：“近年來，由于我國物價水平不斷提高，來華留學生教學及管理費用普遍增大，繼續按1989年制定的《自費外國來華留學生收費標準》收費，有些接受來華留學生的學校和專業將難以支付教學和管理中的各項正常費用。為此，根據現階段我國高等學校接受來華留學生的實際情況，經國務院批準，決定自1998年1月1日起，調整自費來華留學生的收費標準。”[3]

從這一說明中可以看出，確定來華留學生的收費標準的是“教學和管理中的各項正常費用”，這仍然是一種成本補償政策。該次的調整并沒有在來華留學的學費標準中引入市場機制，而只是全成本補償教學和管理費用。

對于來華留學生學費的調整幅度，《通知》是這樣規定的：“考慮到各接受學校的地理條件、教學水平和設備條件等的差異，并考慮國外大學接受留學生的收費辦法，調整后的收費標準仍只規定各項收費的幅度。各接受學校可根據本校具體情況，在規定的幅度內，自行確定本校的實際收費標準，經上級主管部門同意，并報所在省、自治區、直轄市教育主管部門和物價主管部門備案后執行”。[4]來華留學的文科類本科生的學費調整幅度為1.4～2.6萬元人民幣/年（理科可適當上調）。

《通知》對學費調整幅度的限制，目的很明確，即禁止高校通過向留學生提供高等教育服務盈利。2014年，北京大學根據《通知》確定的2014年的來華文理科留學生的學費達到了調整幅度的上限，即文科2.6萬元/年，理科3萬元/年，這已經是對來華留學生收取學費的上限了。因為對中國的高校來說，即使其教學水平很高，報名的來華留學生的數量遠遠超出了該學校的招生限額，其對來華留學生收取的學費也不能超過《通知》規定的上限。

1998年之后，中國高等教育有了巨大的發展和進步，在新的形勢下，我們需要對現行的來華留學生學費定價政策再次予以反思。我國實行的“211”工程和“985”工程兩個重要改革項目使得項目高校生均教育成本大幅度上升。例如，北京大學和清華大學都是985高校，每年有各類專向政府補貼，如果對全口徑的生均教育成本進行核算，留學生的生均成本早已經超過了留學生的學費上限，這意味著這兩所高校存在著對留學生生均成本的暗補。

要調整來華留學生學費的定價政策，觀念轉變是先導。發改委和教育部應當認識到，為來華留學生提供的高等教育服務與為本國公民提供的高等教育服務，其性質是不一樣的。為來華留學生提供的高等教育服務屬于私人產品，不能運用成本補償理論來定價，而應該將其納入市場化的軌道，由實際的供需關系來確定其價格，這樣也可以促使高等教育服務為我國的經濟發展做出貢獻。

在觀念轉變的基礎上，發改委和教育部應著手調整已不適應現實發展需要的來華留學生學費定價政策，允許高等學校自主定價，而主管部門只是給學費下限，避免各高校通過降低學費爭奪生源，引起無序競爭。這也意味著發改委和教育部將來華留學生學費定價自主權下放給高校。當然，在政策的實際執行過程中，可以建議相關高校在對留學生市場認真分析基礎上，緩慢地根據市場情況對學費予以理性定價，當然包括上漲、維持和降價三種情況。

《通知》還指出，制定我國來華留學生學費定價政策應“考慮國外大學接受留學生的收費辦法”，下面我們分別研究美國一所高校和英國一所高校在留學生收費方面的政策。

美國加州大學伯克利分校是一所州立研究型大學，以上三個表是其2013～2014學年的學費表。表1是本科生學費表，從這個表中可以看出，該校將學生分為兩類，一類是在本州納稅的本州居民，其學費僅僅有一個費用項目即學費（Tuition）11220美元；另一類是不在本州納稅的來自美國其他州和來自國際的留學生，其學費中還包含一個追加項目即非本州居民追加學費，額度高達22878美元。非本州居民追加學費的定價的重要依據有兩個：一是本州財政沒有為這類學生撥款，二是其定價考慮了市場因素，因而其額度可能高于本州的生均撥款額度，這使得加州高校具有增加招收國際學生的動力，這種動力太強以至于需要加州議會制定特別的名額限制以保證加州學生的入學機會。

表2和表3都是伯克利分校的研究生學費表，其中表2是學術型研究生學費表，其學費項目與定價思路與本科生基本相同。表3是職業型研究生MBA的學費表，其學費項目中增加了一個新的項目——職業型研究生學位追加學費，其定價更多考慮在市場上畢業生的未來收益。從表2和表3可以看出，非本州居民追加學費同樣是研究生學費中的重要部分。

伯克利分校的學費定價邏輯在美國公立大學中具有一定的代表性，雖然其學費名目眾多，但邏輯劃分清晰，方便了加州居民以及加州之外非本州居民的理解，爭取了在政治方面的支持。

表4為英國牛津大學2014年本科生學費，其定價也清晰地將英國居民和歐盟居民作為一類，在考慮這類學生的學費時，家庭收入成為重要參考，但9000英鎊為學費最高額度。來自其他海外國家的留學生劃分為一類，其學費定價極高，在14415～21220英鎊之間，另外學生還需要額外繳納一類稱為“學院費”的項目，額度為6724英鎊。兩者相加，一名中國留學生最高學費就可能達到27944英鎊，超過了28萬元人民幣。

來華留學生對于我國而言也不是納稅人，因此，我國在確定來華留學生學費是可以參考以上的基于稅收和市場低價的“國外大學接受留學生的收費辦法”。

四、外溢作用的分割與留學生資助政策

將來華留學生學費的定價權下放到各高校，有助于提高高校的自主性，但同時學費的提高也可能會對一部分留學生帶來不小的壓力，這時候就需要出臺與學費調整相匹配的留學生資助政策。

目前，在以成本補償理論為基礎的來華留學生學費定價政策以及教育成本不斷攀升的背景下，中國政府對來華留學生也是有資助的，但有很大一部分資助是補在了暗處，也就是所謂的在“暗補”。“暗補”實際上是筆糊涂賬，因為它補在暗處，來華留學生根本感受不到，不知道享受了這樣的利益。比如，一所高校的生均培養成本為10萬元，來華留學生繳納的學費為最高的2.6萬元的話，學校還需要補貼7.4萬元，接近其學費的3倍。但學生對此毫不知情，因此也就不會對學校或者具體的人產生感激之情。但其實，中國政府完全可以利用針對外國留學生的高等教育投資的外部收益將“暗補”變為“明補”，補在來華留學生看得見的地方。

雖然針對外國留學生的高等教育投資可能創造的外部收益并不大而且具有不確定性，但還是有一定的外部收益的。這些外部收益包括：提高民族文化的傳播水平、增進國與國之間的理解程度、增加科研人員、提高人口質量和高層次移民數量等。這其中有些被認為是“文化軟實力”的核心部分，但是對于不同的國家來講，上述收益的重要性各不相同。

中國作為世界上最大的發展中國家，應特別重視高等教育投資的外溢作用。雖然針對中國公民的高等教育投資同樣可以產生外部收益，但針對外國留學生的中國高等教育投資產生的外部收益具有可分割性，也就是說一部分不能產生所需求的外部收益的人可以被排除在外。具體地說，如果我國想要促進對某國的文化傳播，就可以增加針對該國來華留學生的獎學金種類或額度，以吸引更多的該國留學生來華留學。這樣就可以將該國的來華留學生與其他國家的來華留學生區別開來，這也就是所謂的外部收益的可分割性。

因為針對來華留學生的高等教育服務外的收益具備可分割性，主管部門就可以利用外部收益的這一特性來針對不同的外部收益需求設立獎學金或資助政策，來管理、評估來華留學生的外部收益。例如，如果我國有增進俄羅斯或非洲國家與中國相互了解的需求，那么留學基金委就可以設立針對俄羅斯或非洲國家來華留學生的獎學金，吸引這些國家的留學生。又或者，我國有促進中國文化被理解和漢語普及的需求，文化部或留學基金委就可以設立針對喜愛中國文化和漢語的來華留學生的獎學金，吸引他們更多的了解中國文化，了解漢語。

在這種情況下，還以上面提到的高校為例，其生均培養成本還是10萬元人民幣，但他可以根據市場定價，將學費定為14萬元人民幣。同時對于來自非洲或其他有外部收益需求的留學生，學校可以為其提供高于學費的獎學金，那么在扣除學費之后他還會有剩余。這種情況下政府的“暗補”就變成了“明補”，來華留學生也知道了獎學金和補助的來源，也會對給予其獎學金或補助的機構或對象心存感激。

將來華留學生學費定價權下放給各高校后，財政部需要增加給留學基金委的撥款，增加政府獎學金的種類或部分增加政府獎學金的總額和單項額度。同時，政府還可以鼓勵地方政府、民間團體或個人參與進來，以外部收益為原則設立各種針對來華留學生的獎學金。而高校同樣可以根據自己的需求設立自己的獎學金來吸引留學生，來華留學生數量和水平的提升有助于提升學校的國際化程度和國際聲譽，而國際化程度是大學排名的重要衡量因素之一。因此高校可以根據自己的需求設立相應的獎學金，吸引不同國家的留學生，促進留學生與中國學生的交流，提升學校的教育水平。促進中國學生與來華留學生間的交流從而提高其教育質量。高校國際化程度已經成為各類大學排行榜重要的質量因素之一。高校可以通過自有資金設立針對不同國家留學生的獎學金，促進不同國家學生來校學習，改善留學生生源的國別結構，形成學生群體的多樣性。

五、結論

留學生學費定價政策與合理的資助政策相配合基本上是世界上其他國家高效的通用做法。一方面留學生學費自主定價使高等學校可以在全球教育服務貿易中獲利，這將成為高等學校擴大來華留學生份額的更大動力。另一方面合理的資助政策又可以吸引更多的留學生，將留學生學費自主定價帶來的學費提高帶來的負面影響減少到最小。而且，政府還可以通過外部收益的分割來根據自己的需求設立獎學金，提高資助政策的針對性，也能使外部利益得到有針對性的滿足。作為發展中國家，中國可以在不放棄國家整體利益和社會大眾普通利益的前提下，主動應對和有條件接受國際教育服務貿易規則，參與全球性合作和競爭并從教育服務貿易中獲利，為本國知識產業的發展提供內在動力，應當成為我國國家戰略。

但在這方面，我國做的還遠遠不夠，2014年1月，為提高教育的國際化水平和國際競爭力，規范來華留學生招收、培養、管理和服務工作，吸引來華留學，教育部在《中小學接受外國學生管理暫行辦法》、《高等學校接受外國留學生管理規定》的基礎上，起草了《學校招收和培養國際學生規定》并在網上征求意見。這一規定的第十四條指出：“高等學校根據本校具體情況，按照國家有關規定自行確定本校的實際收費標準，報所在省、自治區、直轄市教育行政部門和物價主管部門備案”。[5]“國家有關規定”指的當然還是發改委、教育部等發布的《通知》。自《通知》發布的1998年到現在的是六年間，中國高等教育取得了快速發展，目前的情況與十六年前相比已經發生了巨大的變化。《通知》顯然已經難以跟上高等教育發展的步伐，并且開始成為束縛高等教育發展的因素，這就要求主管部門與時俱進地修訂和完善《通知》，為中國高等教育的快速發展提供政策支持。當然，下放來華留學生學費的定價自主權，調整來華留學生的資助政策都需要相關部門的協調合作，統一行動。

六、有關機構分工的簡單建議《國家留學基金委員會章程》第二章“任務”中第四條規定，“根據國家的需要，按照公平公正的原則，用法制和經濟手段管理出國留學和來華留學事務”[6]，這一條確定了國家留學基金委的基本任務，就是既支持“出”，也支持“進”。但實際上，出國留學和來華留學是邏輯范疇和目標完全不同的兩項工作，一個機構完成兩項工作非常容易導致績效目標模糊。

以政府獎學金支持出國留學的主要目標，是基于我國是知識追隨國的事實，積極派出教師、學生參加國際學術會議、短期互訪和長期留學，直接吸收最先進的知識，最后回國效力。

以國家政府獎學金資助來華留學，是為了促進民族文化傳播、促進國家之間的相互理解以提高中國文化軟實力。如果中國移民政策能夠匹配，也有助于實現解決科研人員短缺、增加高質量移民等目標。相關目標的實現與國家外交政策、文化傳播政策等緊密聯系。

因為“出”“進”兩項任務有根本性不同，所以在衡量國家留學基金委的工作績效時將面臨一些問題。比如，基金委最近在促進中國公民出國留學方面有很多工作，績效明顯，但在促進來華留學方面工作的系統性有所欠缺，我們能夠據此判斷基金委的工作是優秀還是有所欠缺呢？這當然很難。

按照管理學的基本原則，也許可以將促進來華留學工作作為一個機構的主要目標，對相關部門的任務予以認真分析和重新梳理，以促進我國來華留學事業的發展，當然，目標的轉移也可能會促進出國留學工作的開展。

[1]王善邁：《論高等教育的學費》，《北京師范大學學報》2000年第6期。

[2]王輝耀、苗綠：《中國留學發展報告（2013）》，社會科學文獻出版社，2013年9月，第21頁。

[3]《關于調整自費來華留學生收費標準的通知》。

[4]《關于調整自費來華留學生收費標準的通知》第二條。

[5]《學校招收和培養國際學生規定》第二章第十四條。

[6]《學校招收和培養國際學生規定》第二章第四條。

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