隨著國際格局的變化和國家長久可持續發展的戰略需要，進一步完善國家科技創新體系已經成為當前迫在眉睫的重大關鍵問題。近日，中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部何哲教授在《國家治理》周刊撰文，從宏觀、中觀、微觀三個層面對如何完善國家科技創新體系進行了深入分析。

近年來，科技領域的各種“卡脖子”問題凸顯，亟需構建獨立自主有競爭力的國家科技創新體系，實現科技自立自強。然而，必須承認，我國的科技創新體系在取得了重大成績的同時，依然存在著一些明顯的問題，亟需體制機制的變革予以完善。

當前我國科技創新體系的一些不足

當前我國科技創新體系的不足主要體現在宏觀、中觀、微觀三個層面，這些不足導致了科技創新體系不能形成充分合力、資源調度和運作不暢、科學家自主性不強等問題。

01、宏觀層面導向性和統籌性不足

改革開放以來，我國科技創新體系的發展事實上是三種發展邏輯和路徑的混合。第一種是延續改革開放前的國家導向，即以國家重大目標和任務為核心，由國有科研院所承擔的科技發展邏輯；第二種是以國際化為導向，以高水平國際成果發表為評價標準的科技發展邏輯，這主要體現在大學的科研體系構建上；第三種是以市場化為導向，以進口替代研發為主要形態的科技發展體系，這主要體現在工業企業中的科研體系。

經過長期的發展，這三種體系各自取得了很大的成績，然而其缺點也非常明顯，即各自相互獨立、互相協調不暢。伴隨著國際化越來越深入和市場化的競爭，第一種以國家任務為導向的科研體系，從人才到機構，逐漸被第二種和第三種體系所沖擊，形成了相對被削弱的形態。而第二種以論文發表為導向的體系，又無法充分對第三種企業產品研發體系形成足夠的支撐，這又導致了第二種國際化發表體系獨大而國家導向和產品導向的科研體系相對削弱的局面。

造成這種局面的原因有很多種，但其根本原因在于國家層面對科研體系的導向性和統籌性不足，無論是在科研方向引導、資源分配還是成果評價上，都削弱了科研體系對國家戰略需求和產業發展的實際支撐。當然，以國際化發表為導向的科研體系并不是沒有作用，其使得我國科技界充分吸取國際科學發展的前沿知識和技能，并培養了大量科研隊伍和人才，為反哺國家和產業需求做好了人力物力智力上的充分準備。

02、中觀層面不當行政干預過多

在中觀層面，主要是我國科研體系的行政管理總體上呈現出條塊分割、不當干預過多和約束過緊的特點。從科研管理的角度，國家建立了科技管理、教育管理、基金管理、財政管理等圍繞科研活動的各種行政管理體系。然而，這些體系存在著目標交叉沖突、導向不清晰、評價考核機制過密過細，以過程管理而不是成果管理為主等問題，嚴重制約了一線科研人員主觀能動性的發揮。

當前，各種管理部門建立了自身的評價導向。例如，科技管理部門側重于重大成果導向，教育管理部門側重于可見的成果評估（如項目、論文、專利等），基金管理部門側重于分包項目和項目管理，財政管理部門側重于經費管理。一個完整的科研活動，被行政劃分割裂成了破碎的活動組合。在這種行政干預下，一線的科研人員，大量的時間精力被用于“競爭項目—發論文—貼發票報銷—結題報告”這樣實質上與科研無關的瑣碎循環中。結果是，管理部門投入了大量的經費和管理資源，科研工作者也投入了大量的時間，然而最后只是產出了相當多的論文和項目報告，購買了一堆實驗設備，并非真正形成了可以應用在國家需求和產業發展中的實用性成果，成果轉化率較低。

從管理的實際執行來看，各科研行政管理部門也多側重于形式管理、過程管理而非結果管理。例如一個科研項目的立項，是以其具有多少前期成果為標準，然而一個創新性項目的前期成果顯然是不會太多的，這就產生了重復立項和強者愈強的馬太效應問題，形成了事實上的科研項目壟斷。項目一旦立項，管理部門的主要任務就是考核經費的支出情況和形式上的科研進展，簡單說就是要形式上合理地花錢。為了滿足形式合理的要求，大量無關的設備被購置，科學家不得不參與無關的學術交流、國際會議等，既浪費時間又浪費公帑，真正用于科研工作者勞動的激勵卻卡得很死，動輒得咎。從項目評估的角度，一個科研項目只要交了論文和報告，經費花完，絕大部分可以結項，甚至造假結項的事情也頻頻出現。這些都實質上嚴重扭曲了科研活動的完整性和嚴肅性。

03、微觀層面科研工作者的主體性被削弱

科研創新雖然受宏觀制度的影響很大，但歸根結底，還要靠科研工作者實實在在的長期工作來完成。因此，衡量科研體系最終的效果，不僅要看投入了多少經費，完成了多少項目，還要看整個科研體系真正用在科研上的實質時間有多少。

從科研工作者的角度來看，任何一個人的時間和精力都是有限的，特別是在科研工作中一段時間內能夠最有效工作的時間非常有限。例如，有研究顯示，一天內一個科學家最高效的工作時間不過數個小時。而這數個小時可能出現在一天中的任何時間。在這短短數個小時中，如果一旦被申請項目、開會、報銷、匯報等打斷，是很難在其它時間彌補回來的。據統計，當前科研工作者用在非科研任務的工作時間多達總工作時間的三分之一甚至一半，而這一問題竟然長期得不到改變。這種對科學家腦力精力的極大浪費和不尊重，是無論用多少經費投入和項目立項以及管理制度改革都無法彌補的。

嚴重干擾科學家的有效工作時間只是一方面。除此之外，一個科學家為了立項要不停地去拉關系，為了結項要不停地去科研管理部門填表格，為了花掉經費要自學財務知識。錢怎么花，科研工作者不能自主支配，“該花的錢不能花，不該花的反而要花”，“項目研究得怎么樣尚在其次，錢要花好才是學問”，這些都在微觀層面嚴重干擾了科研工作者的主體性。

完善國家科技創新體系的基本邏輯和思路

結合實踐問題，完善國家科技創新體系要從宏觀、中觀和微觀三個層面入手，重點是宏觀和微觀，也就是強化以國家戰略和實業需求為導向，以保障科學家自主高效工作為根本。

進一步分析，可以得出，一個國家創新體系可以用一個公式來描述，即：國家創新體系能力=國家導向x資源投入x管理科學性x有效工作時間。

長期以來，我國的科技創新體系通過不斷增加經費和擴大高素質科研人員隊伍（包括引進人才和自我培養），解決了資源投入的問題。例如2019年起，我國科研經費投入已經達到兩萬億元，位居世界第二，科研總人數也已經超過美國，位居世界第一。然而，資源投入并不能直接轉化為有價值的科研成果。國家導向的不足和管理科學性的缺乏，既導致了資源的大量重復無效浪費，又抑制了科學家的有效工作時間，最終限制了資源投入的產出效率，導致了各種研究四面開花卻不結果的現象。

本質上，一項科研成果的產出，實際上是由明確導向下持續有效的工作時間決定的。只要方向正確，資源配置到位，人員結構合理，組織結構科學，真正有效的研究時間累積到了足夠數量（有效時間用人時或者人月來衡量，有效時間并不等于坐在實驗室的時間，是否有效只有科研工作者自己清楚），科研成果自然就會水到渠成。因此，完善我國科技創新體系，當前要從明確國家導向和實質性地增加科學家有效工作時間為核心著手點。

首先，在宏觀層面，要著力做好三件事。一是將科研體系發展放在國家發展的最核心戰略位置。二是進一步完善國家科研體系的統籌領導機制。三是構建以國家戰略和產業需求為標準的實踐科研導向。

其次，在中觀層面，打通科研與教育、科研與產業、科研與基金、科研與企業的部門平臺壁壘，構建科研大循環機制。在科研行政管理上，廢除單純破碎的以行政部門為主體的項目發包制度，以產業實踐為導向，構建以企業為項目主體，實質性成果為評價機制的項目管理體系。

最后，在微觀層面，優化一切對科學家高效科研行為造成妨礙的行政干預，包括繁瑣的項目申報制度、項目檢查評價機制以及長期被批評的行政經費管理制度，建立以首席科學家為主體，以最終成果為唯一評價標準的全權項目負責制。取消對科研工作的不正常干預，例如通過評比考核強迫或者變相強迫大學頂級科學家必須上講臺，參加各種學術交流活動，申請各種人才頭銜、經費項目，應對各種學科評估等，還科學家以清凈純粹的科研環境。

完善國家創新體系的具體建議

結合以上的分析，進一步完善國家創新體系，可以從以下六個具體方面著手：

01、進一步強化國家科技創新統籌協調機制

為了解決當前科研創新管理九龍治水、多頭不協調的問題，有必要在現有的國家科技統籌機制上，進一步強化完善國家層面的科技創新協調機制和加大統籌協調力度。其實質是將全國范圍內所有的科研管理體系和科研資源統籌起來。重點打通科技與教育、科技與產業、科技與基金、科技與財政之間的壁壘，實現科研資源的整合。

02、構建以國家戰略和產業發展為導向的科技創新發展方向

在頂層協調機制打通后，應進一步致力于形成以國家戰略需要和產業發展需要為標準的科技創新發展導向。這一導向的核心是要改變以簡單的項目申請和論文專利數量等簡單量化指標為核心的評價體系，以實際解決國家和產業發展的重大科技問題、獲得科學知識、掌握生產工藝、生產高質量產品為科技創新評價導向，并在這一宏觀導向下，設計各種激勵機制。在國家戰略和產業發展的指引下，科學研究還應加強可持續性和長期性。對于需要長期研究才能突破的研究，應該建立長期的研究追蹤和持續投入機制。

03、建立以企業和科研機構為承擔主體的重大科研項目發包制

長期以來，我國的科研項目發包制是以科學家個體為對象的，也就是由科學家組成科研團隊申請項目。然而，由于當前我國大學的科研團隊主要形式是圍繞碩博導師建立的學徒式小規模實驗室，導師之間聯系不多，因此很難對重大科研項目形成聯合攻關，只能進行原理性探索，以發表論文為成果。

當今科技的發展，使得對一個問題的研究可能動輒就要數百上千人。因此，科學家個人小團隊顯然無法支撐重大科技項目的工程化和產業化。有必要改變以科學家個人為承擔主體的重大項目發包制，建立以企業和大型科研院所機構為主體的項目承擔機制。也就是說，某一重大課題不是給科學家個人的，而是給大型企業或者科研機構的，企業或者科研機構受包后，再通過市場機制來邀請科學家進入，擔任首席科學家或者從事其他崗位的科研工作。最后，也由企業和科研機構向國家負責。當然，這并不是說所有項目都如此，對于規模較小的科學原理性問題，還應該沿用原先機制，以資助研究人員長期研究。

04、實施以成果為唯一驗收標準的項目管理制

無論是重大項目還是一般性項目，都應盡快改變現有以過程監督和經費管理為主的復合管理評估機制，重點以成果為唯一驗收標準。這就對項目立項管理提出了更高的要求，關鍵是如何科學衡量項目經費預算和預期成果。

預期成果的設計應根據項目的規模和目標來制定，以產業化應用為目標的預期成果必須要以投產見效為驗收，而以原理性驗證為目標的科研項目應該以實質性的知識發現為驗收，而不僅以論文發表和專利申請為驗收標準，更不應以項目報銷、采購流程等作為驗收依據。當然，權力和責任是對等的，一旦驗收結果不合格，那就需要啟動倒查追究機制。如果是違法違規原因導致的，要追究負責機構和項目科學家的法律責任。

05、建立首席科學家全權負責制

在科研項目的實施過程中，無論是以企業還是以科研院所科研人員為主體的科研項目，都應該建立項目首席科學家全權負責制，也就是說，在科研項目實施中，首席科學家對科研結果負責，同時對賦予其經費的單位和人員負責，既可以根據需要調整預算、發放激勵、購買設備，也可以臨時聘用人員，開展跨機構合作。完善這一制度，需要出臺相應的法律法規，保障項目負責科學家的科研自主權和資源使用權。

06、清理影響科學家全心工作的不合理行政干預

各個部門的多頭管理和各種紛繁的檢查監督評估報銷，是制約科學家全身心投入科研工作的頑疾。這其中既有不合理規定的約束，更有官僚主義、形式主義的影響。這些都不利于科學家全身心工作，最終損害的是國家根本性的創新能力。

各級科研管理領導干部都應該有一個基本認識：科學家每天的有效工作時間是整個科研體系最寶貴的資源和財富。實質性科技成果的突破，真正取決于多少有效工作時間被用在了科研上，而不是被用在了填表、申請課題、拉關系、跑部門、貼發票、開會、學科評估上。在當前國家科技發展和國際競爭的關鍵時期，各級教科研相關部門，都應該切實保護科學家的研究熱情，避免對科學家有效工作時間的干擾和剝奪。