8月13日，國務院辦公廳公布《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號文），對于如何更好地平衡“放”與“管”的關系，更大發揮科研經費的保障作用和激勵作用？有專家建議：一方面，創新監督檢查方式，加強事中事后監管，實行審計監督、財會監督與日常監督的貫通協調，實現信息共享和結果互認，提高了監督檢查的效率。另一方面，好政策落好地，則要壓實責任，強化項目承擔單位法人責任。項目承擔單位要動態監管經費使用并實時預警提醒。要探索制定負面清單，明確科研項目經費使用的禁止性行為。

本文選取了北京科學學研究中心研究員伊彤、副研究員王涵；科學技術部科技經費監管服務中心焦艷玲處長就科技經費監管問題發表的見解與研究，他們認為應構建“權責明確”的科技經費監管組織體系，健全覆蓋全流程的科技經費監管信息平臺，建立科技經費違規行為的主動發現機制，探索對不同類型項目開展科學分類監管方式，實行“寬嚴相濟”的科技經費監管懲戒措施，完善“防范為主”的科技經費監管服務體系，以下為正文。

（注：編者略有刪改）

科技創新和進步活動的順利開展需要財政科技經費的穩定投入。新形勢下如何遵循深化科研領域政府職能轉變和“放管服”改革方向，處理好激勵與約束、信任與監督、放權松綁與守住底線等的關系，對科技經費監管提出了新挑戰。

一 科技經費監管存在的問題

科技經費監管制度體系尚不完善，以信任為前提的管理機制尚未建立

1）科技經費管理權責不清

在課題制管理規定和各類經費管理辦法中，監督的對象為“經費使用單位”，未談到對經費的分配過程進行監督。社會公眾對科技計劃經費分配和使用的監督缺位，監督結果很少向社會進行公示。財政科技預算形成過程較少吸納產業界和科技界的意見，企業和科研人員參與較少。

科研資金實行分級管理、分級負責的管理模式，在執行環節存在權責不夠清晰、影響資金管理使用的情況。

2）科技經費使用缺乏自主權

科技經費管理的制度文件多是在前期有關制度上“打補丁”，不同渠道的科研項目執行不同的科技經費管理辦法，缺少獨立單位或部門對政策銜接、使用進行指導和規范，部分主管部門對政策理解存在一定偏差。

3）相關部門“執法”尺度不一

部分財務驗收專家和審計人員對政策把握水平不同，導致單位落實政策時束手束腳，傾向于選擇最嚴格的管理方式，出現科研人員感覺國家越放權單位管理反而更嚴的情況。

科技經費監管的方法和手段亟待創新，監管效率有待進一步提高

1）科技經費監管不精準

科技經費監管多將重點放在“糾偏于既遂”的事后監管，對于“防患于未然”的事前、事中監管重視不夠；監管重點不突出，對經費與任務匹配、成果產出和經濟效益等績效考核不足，對于定性指標的評價缺乏詳細論證。

2）尚未根據具體情況進行分類監管

目前監管多是隨機抽取的“點對點式”檢查，尚未針對承擔項目量級、單位性質、行業領域等不同情況采取分類監管模式。

3）對監督檢查結果的信息共享和分析利用不足

不同部門之間檢查信息互通不足、監督工作信息化支撐不夠、科技項目信息化平臺建設緩慢。監管結果對形成的縱向數據深度分析、大數據整體分析利用度不夠，監督結果應用缺少共享。

科技經費監管“紅線”不夠清晰，對違法行為的震懾作用不足

1）現有的法律法規不利于區分“違規”與“違法”行為

目前我國缺少財政投入管理的專門法律，現有財政科技經費的監督管理規定大多是一些行政規章和規范性文件，法階相對較低，監督活動缺乏法律依據。

2）“零容忍”的制度建設并未落地

雖然《國家科技計劃（專項、基金等）嚴重失信行為記錄暫行規定》提出了相關處罰措施，但實際執行中，現有科技經費監管懲戒措施沒有細化落地。

法人管理責任落實不到位，“最后一公里”尚未打通

1）單位法人責任制未全面落實

主動開展經費監管的單位相對較少。部分單位主動性不高，等著國家出臺相關實施細則或上級主管部門出臺指導意見后“直接拿來用”；有的單位照搬照抄國家規定；部分單位存在畏難情緒。

2）單位內部控制存在薄弱環節

單位管理機制和流程設計不夠科學，未把握好“防范風險”和“便捷高效”的關系；缺乏細化措施，在關鍵環節關鍵節點缺乏科學嚴謹的防控體系。此外，多數單位服務科研人員、科研活動的力度仍不夠。

二 美德日三國科技經費監管經驗

內外結合的科技經費監管組織體系

美國、德國、日本三國均設有從事科技管理與經費監管的部門與機構，通過合理的分工與銜接，形成了外部監管與內部監管相結合的經費監管組織體系。

美國聯邦政府建立了政府部門總監察長辦公室、國會、國家審計總署、廉正與效率總督察委員會和其他社會監管組織體系。

德國科技經費監管體系由議會、聯邦審計局及州審計局、聯邦政府部門內設的監督檢查委員會等組成。

日本實行由國會、政府部門、公眾外部監管和項目承擔單位內部監管組成的科技經費監管體系。

制定提升科技監管效率和質量的標準流程

美國制定了《調查行動的定性評估審查指南》和《調查質量標準》，科技監管工作按照標準化流程開展工作。

德國設立科技計劃管理綜合信息平臺，設置不同的使用權限，全程實行電子化監督檢查。

日本制定《研究機構的公共科研經費管理監察指南》作為統一的經費監管準則，建立具有時效性的監測機制和辦法。

夯實項目承擔單位經費監督主體責任

美國重視對項目承擔單位的內部管理體系和實際執行情況的定期審查和監管，美國廉正與效率總督察委員會入駐各部門的定性評估審查不少于每3年1次；德國的各相關單位有義務及時向項目管理機構提供績效監管所需的數據；日本大學、科研院所等項目承擔單位內部需要建立完善的監管制度。

建立監督檢查機制，制定違規懲罰措施

美國將更多的監管權力和責任下放至承擔項目的單位本身，監管重心是對單位內部管理程序、財務管理制度和執行情況的定期審查。德國非常重視科研誠信與科研道德制度建設，科技經費監管以誠信為基礎，不依靠政府監督檢查。

美、德、日三國皆分類對科技經費的違規行為進行懲戒：針對項目承擔單位，一般會取消資助和申請資格、暫停撥款、退回全部或部分違規經費等；針對科研人員，一般采取人事處罰、不正當使用金額返還、限制項目申報等措施，若涉嫌違法，還會追究責任人刑事責任；德國和日本對于公款私用情況大多從嚴處理。

充分發揮社會公眾的外部監督作用

美、德、日三國都充分發揮了社會公眾的外部監督力量，日本的公眾監督力量更為強大。

日本建立了民間行政觀察員制度和全國公民權利代言人聯絡會議，向政府部門及其使用國家經費的部門提意見，要求財務信息公開，提高透明度；查閱涉國家機密材料及財務憑證，發現問題時與媒體合作進行舉報、曝光。

除規定不予披露的特例，美國規定所有單位監管結果必須向社會公開，接受公眾監管。

三 創新我國科技經費監管的對策建議

構建“權責明確”的科技經費監管組織體系

建立政府監督、承擔單位監督和外部監督的“三級監督體系”，實現“分級管理、權責明確、運轉高效”的監管機制。

夯實主責部門和項目承擔單位監督主體責任。將法人單位履行主體責任的情況作為重點監督內容，要求完善科技經費管理、財務管理和單位內控制度等，要求單位必須完成科研倫理培訓。

區分財務審計、項目審查、績效評估的不同側重點。財務審計側重財務合規性檢查，項目審查側重對項目進度、規定指標完成、成員合理分工等方面進行監管，績效評估側重對經費分配效果、經費使用效率以及產出結果進行監督和考核。

健全覆蓋全流程的科技經費監管信息平臺

建立科技經費監督信息報送制度?？萍冀涃M監督檢查信息和違規處理結果定期報送部際聯席會議、誠信聯席會議等。地方科技管理部門將科技經費違規行為查處結果及時報送科技部。科技部對每年科技經費違規行為處理結果進行信息公開。

完善關于科技經費監管的相關功能，形成覆蓋預算申報、預算安排、過程管理、過程監督、結題審計和綜合績效評價在內的全流程信息平臺，建立權責明確、分級授權的管理機制。

推進監督數據的匯交共享和結果互認，建立監督數據匯交共享平臺，提高數據質量，實現監督數據在線匯交、共享，最大限度降低對科研活動的干擾，并實現對科技經費違規行為的聯合懲戒。

建立科技經費違規行為的主動發現機制

建立“飛行檢查”等隨機抽查工作機制，在監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開。運用電子化手段對“雙隨機”抽查做到全程留痕，實現責任可追溯。

政府監管部門制定完善科技項目經費自查表，要求項目承擔單位提交自查表，發現違規行為時及時報告。積極推動《舉報法》等法律法規制定出臺，規范主體責任和義務，在政府網站設立舉報窗口。

探索對不同類型項目開展科學分類監管方式

針對不同類型的科技活動，實行不同的科技經費評價標準和評價方法。對于委托國家實驗室實施、業主制、揭榜掛帥、賽馬制、包干制等新型項目組織模式，探索科技經費監管新思路。

明確科技經費違規行為的定義和內涵，對科研經費違規行為進行分類和梳理，形成負面清單，在有條件的科研項目中實行經費支出負面清單管理，統一經費監管準則。

實行“寬嚴相濟”的科技經費監管懲戒措施

選取內控管理和財務管理等制度健全且已有效執行、承諾對科技項目經費管理采取相應監督舉措且信用良好、設有內部審計機構的科研機構，納入科技項目經費監督“誠信典型”管理。

分類約束和懲戒承擔單位和科研人員，對不遵守法律法規造成的重大損失，依法追究有關單位法人代表和課題負責人的行政和法律責任。推動建立重大案件跨部門、跨地區聯合調查機制，建立“一處受罰、處處受限”聯合懲戒機制。

完善“防范為主”的科技經費監管服務體系

政府監管部門組織或委托第三方定期對科技項目承擔單位開展法律法規宣傳和業務培訓活動，對項目監管人員與項目承擔單位進行現場答疑并征求意見。

編制科技經費監管相關法規政策解讀匯編，匯總科研違規案例，編制科技經費使用標準規范和防止科研違規行為發生的“百問百答”手冊，免費發放給項目承擔單位。

在相關網站設立咨詢窗口，預留咨詢電話及其他聯系方式，通過在線填寫或撥打電話等方式，進行科技經費合理使用和監管方面的咨詢。