{首页主词},&

科技競爭新動態(tài)——解讀美國《無盡前沿法案》

2021-05-17 11:58:12 作者：周子彭來源：中金研究院分享至：

宏觀視點

美國國會參議院2021年4月21日推出《無盡前沿法案》新版本。如果法案通過，將宣告冷戰(zhàn)后美國科研戰(zhàn)略目標的重大調(diào)整，并將引發(fā)國際科技競爭新的變化。該法案將發(fā)展關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)科技上升到國家戰(zhàn)略高度，提出了包括五年內(nèi)增加超1000億美元投資、新設(shè)類DARPA科研管理機構(gòu)、強化制造業(yè)鏈條安全、促進科研成果保護與商業(yè)轉(zhuǎn)化等策略，并提出了十個優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)科技領(lǐng)域。該法案旨在改變當(dāng)前美國由私人部門主導(dǎo)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展的思路，強化政府“大科學(xué)”體系的引導(dǎo)地位。該法案對抗中國意味濃厚，但其產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展想法和策略，也包含值得中國思考與借鑒的地方。本文對法案內(nèi)容、提出的背景、采取的策略做了解讀，并總結(jié)了該法案對我國未來科技發(fā)展規(guī)劃的影響和啟示。關(guān)鍵詞 | 無盡前沿法案 DTI 科技競爭國家戰(zhàn)略

正文

2021年4月21日，美國第117屆國會參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖查克·舒默（Sen. Chuck Schumer, D-NY）聯(lián)合共和黨參議員托德·楊（Sen. Todd Young, R-IN）宣布推出新版本的《無盡前沿法案》（Endless Frontier Act），希望從國家戰(zhàn)略層面推動美國科技發(fā)展以及關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)研發(fā)和保護。該法案于2020年5月首度提出，但由于國會換屆及總統(tǒng)大選等原因，并未發(fā)起投票。此次參議院重新推出該法案，獲得了來自民主黨和共和黨13名議員的聯(lián)署，并且得到拜登政府的支持，預(yù)計或?qū)⒆罱K通過參眾兩院投票并簽署為法律。

取名于美國1945年發(fā)布的里程碑式的科技政策報告《科學(xué)，無盡的前沿》（Science，The Endless Frontier），《無盡前沿法案》是一部旨在提高美國產(chǎn)業(yè)科研投資、確保美國科技領(lǐng)域絕對優(yōu)勢、強調(diào)長遠布局和國家競爭意味濃厚的法案，主張對“國家領(lǐng)導(dǎo)力至關(guān)重要”的技術(shù)領(lǐng)域的研究、商業(yè)轉(zhuǎn)化和教育培訓(xùn)增加公共投資。該法案如果通過，將宣告冷戰(zhàn)后美國政府的大科學(xué)戰(zhàn)略目標的重大調(diào)整。它在內(nèi)容、提出的背景、采取的策略（特別是復(fù)制DARPA成功經(jīng)驗）等方面，有許多值得中國關(guān)注、思考與借鑒的地方。

一、主要內(nèi)容：四個目標，重點在設(shè)立技術(shù)與創(chuàng)新理事會（DTI）

美國國會網(wǎng)站日前公布了160頁的最新版《無盡前沿法案》，主要涉及了四個立法目標：第一，在國家科學(xué)基金會（National Science Foundation，NSF）設(shè)立一個新的技術(shù)和創(chuàng)新理事會（DTI，Directorate for Technology and Innovation）；第二，創(chuàng)設(shè)區(qū)域技術(shù)中心；第三，針對經(jīng)濟安全、科學(xué)、研究、創(chuàng)新、制造和就業(yè)建立一個戰(zhàn)略報告體系；第四，設(shè)立供應(yīng)鏈韌性和危機應(yīng)對計劃的項目。

在上述四個立法目標中，第一個目標是《無盡前沿法案》的立法核心，并為其編列了每5年超1000億美元的預(yù)算，遠大于后三者5年總共約124億美元的預(yù)算。

法案就第一個立法目標對新建DTI的組織職能、授權(quán)活動、以及初始的重點科技領(lǐng)域進行了規(guī)定。其中與組織職能相關(guān)的內(nèi)容包括：

DTI將重點關(guān)注與美國地緣戰(zhàn)略相關(guān)的關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域基礎(chǔ)研究、商業(yè)化及技術(shù)創(chuàng)新；

五年內(nèi)將為DTI撥款1000億美元；

賦予DTI與DARPA類似的權(quán)限，DTI在科研人員、項目管理和獎勵機制方面具備靈活性，可以利用項目經(jīng)理來進行項目資助活動。

法案對DTI授權(quán)的活動圍繞增強美國的科技競爭力展開，主要包括：

增加大學(xué)的研究支出，包括通過跨部門的聯(lián)盟建立科技中心，以推動美國在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的進步；

資助新的本科、社區(qū)大學(xué)高級技術(shù)教育計劃以及研究生獎學(xué)金，提高關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的博士后支持力度，發(fā)展多元化的STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)）人才體系；

為試驗基地的關(guān)鍵試驗設(shè)備提供資金支持；

指導(dǎo)新項目的創(chuàng)建，促進和加速技術(shù)從實驗室向市場轉(zhuǎn)化；

建立區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)；

與盟友、伙伴和國際組織就關(guān)鍵技術(shù)研究進行合作，強化國家安全。

法案特別強調(diào)，由于時間緊迫，DTI的工作需要盡快展開，因此法案規(guī)定了DTI十個初始的關(guān)鍵科技研究領(lǐng)域，往后每三年將做一次目錄更新。當(dāng)前這十個領(lǐng)域包括：

人工智能、機器學(xué)習(xí)和其他先進軟件開發(fā)；

高性能計算，半導(dǎo)體和先進計算機硬件；

量子計算和信息系統(tǒng)；

機器自動化與先進制造；

自然和人為災(zāi)害防御；

先進通信技術(shù)；

生物技術(shù)、醫(yī)療技術(shù)、基因組學(xué)和合成生物學(xué)；

網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)存儲和數(shù)據(jù)管理技術(shù)；

先進能源，電池和工業(yè)效能；

先進材料科學(xué)、工程學(xué)和其它重點領(lǐng)域。

法案中其它三個立法目標主要由美國商務(wù)部牽頭實施。具體內(nèi)容包括：第一，授權(quán)美國商務(wù)部5年約100億美元的預(yù)算，用于在各地投資引領(lǐng)技術(shù)創(chuàng)新，包括支持綜合性區(qū)域技術(shù)戰(zhàn)略吸引公共和私人投資的計劃，同時要求商務(wù)部指定至少10個區(qū)域技術(shù)中心，為綜合投資計劃提供靈活的資金，并建立“核心供應(yīng)鏈韌性項目”，由國家安全部門負責(zé)監(jiān)控供應(yīng)鏈的薄弱環(huán)節(jié)并提供投資，確保關(guān)鍵產(chǎn)品的供應(yīng)鏈更為多樣化；第二，額外劃撥商務(wù)部約24億美元預(yù)算用于投資美國制造業(yè)，以加強其創(chuàng)新性和競爭力，并增強和擴展美國制造業(yè)網(wǎng)絡(luò)；第三，要求美商務(wù)部制定與國家競爭、科學(xué)研究和制造業(yè)相關(guān)的戰(zhàn)略，以指導(dǎo)聯(lián)邦政府的研究、核心供應(yīng)鏈韌性項目以及其他關(guān)鍵投資和計劃事項。

二、立法背景：美憂慮科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先地位受到挑戰(zhàn)

1957年，前蘇聯(lián)率先發(fā)射了第一顆人造衛(wèi)星，美國人開始擔(dān)憂軍事科技領(lǐng)先地位受到挑戰(zhàn)，于是1958年在美國防部成立了美國國防高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency, DARPA），以加強軍事領(lǐng)域的科技創(chuàng)新活動。而《無盡前沿法案》推動美國家科學(xué)基金會成立類似DARPA的技術(shù)與創(chuàng)新理事會（DTI），也從側(cè)面反映了當(dāng)前美國對經(jīng)濟領(lǐng)域科技領(lǐng)先地位可能受到挑戰(zhàn)的擔(dān)憂。

圖表1：5G整裝設(shè)備商中幾無美公司

640?wx_fmt=png&tp=webp&wxfrom=5&wx_lazy=1&wx_co=1.jpg

資料來源：Dell'Oro （2019 Q4），中金研究院

圖表2：中國PCT申請數(shù)量超過美國

資料來源：WIPO，中金研究院

二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國在全球經(jīng)濟領(lǐng)域一直扮演著科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者的角色，查克·舒默等人認為這是保持美國經(jīng)濟繁榮和高質(zhì)量生活的基礎(chǔ)。但是進入21世紀，美國在全球科技領(lǐng)域一枝獨秀的局面發(fā)生了改變。比如在通信領(lǐng)域，美國的AT&T、摩托羅拉、朗訊以及英特爾都曾是全球重要的通信整裝設(shè)備提供商，但在5G時代，歐亞國家設(shè)備制造等領(lǐng)域后來居上，重要的5G整裝設(shè)備制造商名單中已沒有美國公司的身影（圖表1）。在半導(dǎo)體和芯片制造領(lǐng)域，韓國、日本以及中國大陸和臺灣地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展也讓美國感覺其領(lǐng)先位置正受到挑戰(zhàn)。此外，中國每年通過《專利合作條約》途徑提交的PCT專利申請數(shù)量已從20年前遠遠少于美國轉(zhuǎn)為超過美國（圖表2）。美國科技領(lǐng)先地位再次動搖，再次激發(fā)了美國人的憂患意識。

美國許多政策制定者開始反思，比如查克·舒默就認為，與其它國家相比，美國聯(lián)邦政府在科技研發(fā)的投資方面故步自封，這是導(dǎo)致美國在科技產(chǎn)業(yè)方面的領(lǐng)先地位受到挑戰(zhàn)的重要原因。盡管從1981年到2018年，美國整體科技研發(fā)（R&D）投入占GDP的比值（即R&D強度）從2.43%小幅上升到2.95%，但由于日本、韓國、德國、以色列等經(jīng)濟體科研投入增加，美國R&D強度在重要經(jīng)濟體中的排名已從1995年的第2位下降至2018年的第10位。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國公共部門R&D強度持續(xù)下行，而整體R&D投資占全球比例也從冷戰(zhàn)時期超50%下降至30%以下（圖表4）。

圖表3：美聯(lián)邦政府R&D投資強度下行

資料來源：Statista，中金研究院

圖表4：全球R&D投資中美國占比下降

資料來源：Statista，中金研究院

在《無盡前沿法案》中，查克·舒默強調(diào)：“如果沒有在研發(fā)、教育和培訓(xùn)、供應(yīng)鏈韌性以及更廣泛的美國創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)方面投資的大幅增加，美國的全球競爭對手在技術(shù)領(lǐng)先地位方面趕超過美國只是時間問題。這將威脅美國的國家安全和經(jīng)濟競爭力。無論哪個國家在關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)業(yè)能力的競爭中獲勝，都將是未來的超級大國。因此美國需要采取大膽和果斷的行動扭轉(zhuǎn)局面，并且必須做出新的承諾。聯(lián)邦政府應(yīng)對研究、供應(yīng)鏈和所有美國人的技能進行投資，以確保美國在與中國和其他國家的戰(zhàn)略競爭中獲勝，在技術(shù)和創(chuàng)新方面引領(lǐng)世界。”

三、歷史含義：冷戰(zhàn)后美科研戰(zhàn)略目標的再次重大調(diào)整

美國自二戰(zhàn)開始逐步建立起日趨完善的國家科研機制，從“小科學(xué)”體系逐步過渡到“大科學(xué)”的美國國家科研體系。美國國家科研機制是為了應(yīng)對國家競爭而生的戰(zhàn)略體系，其目標是為了維護國家利益，保持美國的科技領(lǐng)先地位。不過隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，缺少了對手的美國，國家科研戰(zhàn)略也隨之調(diào)整，科研領(lǐng)域的主導(dǎo)地位又逐漸讓渡于私人部門。而《無盡前沿法案》的推出，意味著冷戰(zhàn)后美國家科研戰(zhàn)略目標的重大轉(zhuǎn)變，國家科研機制或?qū)⒃俅沃鲗?dǎo)核心科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

20世紀以前，美國的科學(xué)研究較為分散，大部分研究由私人贊助、科學(xué)家個人完成，規(guī)模和社會影響范圍較小。20世紀早期到二戰(zhàn)前，工業(yè)企業(yè)實驗室開始取代個人研究，研究型大學(xué)開始崛起，形成了以市場競爭機制為基礎(chǔ)的科技創(chuàng)新體系，為二戰(zhàn)后科技的騰飛奠定了基礎(chǔ)；同時，聯(lián)邦政府開始重視制定技術(shù)標準的能力，1901年成立的國家標準局在美國的科技進步中起到了重要作用。到1920年，美國已經(jīng)初步形成了由聯(lián)邦實驗室、工業(yè)企業(yè)研究機構(gòu)、高校研究機構(gòu)和私人研究機構(gòu)組成的全國科研體系。

二戰(zhàn)的爆發(fā)徹底改變了美國政府對于科學(xué)發(fā)展與國家關(guān)系的認知，科技發(fā)展開始被納入到國家競爭的戰(zhàn)略中，而美國的科學(xué)研究制度完成了由“小科學(xué)”體系到“大科學(xué)”體系的轉(zhuǎn)變。隨著二戰(zhàn)的爆發(fā)，1940年美國政府成立了國家防務(wù)研究委員會，成立第一年就簽訂了超過200份科研合同。1941年，美國科學(xué)研究與開發(fā)辦公室（OSRD）成立，該辦公室領(lǐng)導(dǎo)了二戰(zhàn)期間美國的系列科研工程，通過這些工程，美國確立了政府對科研工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以及通過整合政府、軍方、科研機構(gòu)和企業(yè)資源，實施國家科研計劃的機制。其中“曼哈頓工程”，即美國在二戰(zhàn)期間實施的原子彈研制計劃就是應(yīng)用國家科研機制的典型案例，是促使美國科技制度向國家科研機制轉(zhuǎn)變的重要原因，它的成功證明了美國國家科研機制的高效。

二戰(zhàn)結(jié)束后，美蘇之間的競爭，進一步強化了“曼哈頓工程”模式的制度化，確立了政府支持基礎(chǔ)科學(xué)研究的國家科研體系。1945年7月，OSRD主任布什（Vannevar Bush）發(fā)表了著名的報告《科學(xué)，無盡的前沿》，指出政府應(yīng)該大力加強對基礎(chǔ)研究的資助。在其推動下，美國于1950年設(shè)立了NSF。以維護國家安全和保護國家利益為由，美國政府陸續(xù)在航天航空、通訊、高級制造等領(lǐng)域斥巨資進行科技研發(fā)。同時，美國也完善了國家科研體系的基礎(chǔ)框架，在行政最高層面上設(shè)立白宮科學(xué)技術(shù)辦公室、聯(lián)邦科學(xué)技術(shù)委員會、總統(tǒng)科學(xué)顧問委員會等機構(gòu)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)科技政策的出臺。1961年，為與蘇聯(lián)在空間技術(shù)上保持競爭力，美國提出阿波羅登月計劃，此后11年間，該計劃耗資255億美元，高峰時期，參與該工程的有超過2萬家企業(yè)、200多所大學(xué)和80多個科研機構(gòu)，總?cè)藬?shù)達30多萬人，美國軍事技術(shù)及相關(guān)研發(fā)體系得以充分發(fā)展。

70年代石油危機之后，政府對科技政策的重點進行了調(diào)整，加強了對能源等其他領(lǐng)域的研究。同時，政府通過建立產(chǎn)業(yè)與大學(xué)的合作研究中心，充分發(fā)揮了政府資金杠桿的作用，加快技術(shù)創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化，1980年出臺的《拜杜法案》（Bayh-Dole Act），確保了大學(xué)能夠保留由聯(lián)邦政府資助的研究項目得到的專利所有權(quán)，從而推動了專利技術(shù)轉(zhuǎn)移到工業(yè)界進行商業(yè)化運營。該法案使得私人部門享有聯(lián)邦資助科研成果的專利權(quán)成為可能，對科研成果轉(zhuǎn)化的促進作用成效顯著。通過制度性安排，該法案為政府、科研機構(gòu)、產(chǎn)業(yè)界三方合作共同致力于研發(fā)成果商業(yè)化提供制度激勵，為美國保持科技產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢打下了基礎(chǔ)。

不過隨著冷戰(zhàn)結(jié)束和美國單一霸權(quán)的確立，美國政府對其科技政策進行相應(yīng)調(diào)整，轉(zhuǎn)而將公共資金投入到醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域，并減少了對國家重大科技戰(zhàn)略——包括國防高科技領(lǐng)域的投入。美國開始放棄“星球大戰(zhàn)計劃”，削減核能研究預(yù)算，為私營部門的科技活動營造良好環(huán)境。從1990年到2018年美國科技研發(fā)總支出對GDP占比從2.5%略微增至2.9%，沒有顯著的增長，但同期美國醫(yī)療衛(wèi)生總支出對GDP占比從12.1%增至17.9% ，養(yǎng)老總支出對GDP占比也從5.8%增至7.1%。

而《無盡前沿法案》的推出，標志著冷戰(zhàn)之后美國國家科研戰(zhàn)略目標的又一次重大調(diào)整，關(guān)鍵科技產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展開始重新回到了以政府力量主導(dǎo)的戰(zhàn)略框架下。首先，《無盡前沿法案》提出未來5年將為NSF提供額外1000億美元的預(yù)算以支持其鼓勵科技創(chuàng)新和教育培訓(xùn)的投入，對于當(dāng)前該基金會約85億美元的年預(yù)算而言，可謂巨幅提升。另一方面，該法案倡導(dǎo)的政府資金投入，將改變冷戰(zhàn)結(jié)束后美國科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展靠私人部門引導(dǎo)的局面。以半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)為例，上世紀60和70年代，美國政府支持的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入是私營部門的2倍；但到了2019年，私營部門的投入已是政府資金支持的23倍。此次調(diào)整，除了資金上的支持，政府還通過增強知識產(chǎn)權(quán)的管理以及反壟斷措施的出臺來監(jiān)管重點領(lǐng)域科研成果的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，并成為相關(guān)科研成果最主要的客戶之一。政府主導(dǎo)科技發(fā)展思路的回歸，宣告了美國科技發(fā)展新時代的到來。

四、關(guān)鍵看點：高效性、長期性和針對性

（一）追求高效，力圖在民生科技領(lǐng)域打造第二個DARPA

《無盡前沿法案》的重點在于創(chuàng)建DTI。DTI的架構(gòu)基本復(fù)制或承襲了美國國防高級研究計劃局（DARPA）架構(gòu)，可以說是在民生經(jīng)濟層面打造第二個DARPA，凸顯了該法案希望推動高效創(chuàng)新的導(dǎo)向。

DARPA成立于美蘇對抗初期的1958年，隸屬于美國防部，初衷是為了在軍事科技領(lǐng)域應(yīng)對前蘇聯(lián)對美國的挑戰(zhàn)。當(dāng)時的美國人認為“防止科技被蘇聯(lián)超越最好的方法就是去創(chuàng)造可能的新科技”，并圍繞這一目標專門設(shè)計和創(chuàng)建了直屬于美國國防部的DARPA機構(gòu)。DARPA成立后的60多年時間里，利用每年僅僅約30億美元左右的預(yù)算資金和平均每年250人左右的研究規(guī)模，創(chuàng)造出諸如互聯(lián)網(wǎng)、GPS、隱形飛機、激光器、砷化鎵半導(dǎo)體、語音識別、個人電腦、機器翻譯、無人駕駛等大量具有劃時代意義的科技創(chuàng)革新項目，充分體現(xiàn)了DARPA模式在科技創(chuàng)新上的效率優(yōu)勢。

《無盡前沿法案》重視經(jīng)濟領(lǐng)域創(chuàng)新的高效性主要體現(xiàn)在新設(shè)立的科技與創(chuàng)新理事會對DARPA成功經(jīng)驗的全面借鑒上，具體表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，采用了與DARPA相同的人事和監(jiān)管架構(gòu)?！稛o盡前沿法案》規(guī)定DTI采取與DARPA類似的權(quán)限結(jié)構(gòu)，在高質(zhì)量專家招聘上更是采用了與DARPA相同的標準。與DARPA相同，DTI也將采取項目經(jīng)理人負責(zé)制，以“自下而上”的方式識別并推動項目，采用扁平化結(jié)構(gòu)以避免人員繁冗帶來的行政開支龐大、管理困難等問題，讓專業(yè)人員可以專注于技術(shù)革新。

第二，采取了與DARPA類似的、高度聚焦關(guān)鍵項目的篩選機制。DARPA之所以可以在每年僅30多億美元的預(yù)算約束下創(chuàng)造出眾多創(chuàng)新成就，一個重要的原則就是聚焦最為關(guān)鍵的項目。與其它政府支持項目相比，DARPA的年度預(yù)算并不高，但由于科學(xué)的篩選機制，DARPA推動的項目數(shù)量少但精，這保證了單一項目預(yù)算與其它機構(gòu)相比卻更加充裕的局面?！稛o盡前沿法案》吸取了這個經(jīng)驗，規(guī)定法案所覆蓋的關(guān)鍵科技領(lǐng)域不可以超過10個。這體現(xiàn)了在有限的總預(yù)算下，借鑒DARPA篩選機制以保證最核心項目可以獲得充裕預(yù)算的戰(zhàn)略意圖。

第三，《無盡前沿法案》在項目的挑選、資金使用、項目執(zhí)行、評估和轉(zhuǎn)化等方面借鑒了DARPA的經(jīng)驗?！斗ò浮芬?guī)定DTI的項目需要采取競爭性同行審核等方式，同時規(guī)定了支助項目需要具備的特點，項目成果的評估，以及項目成果的市場化轉(zhuǎn)化體系，這些流程的設(shè)計也基本與DARPA模式相近。

（二）慢就是快，重視人才和戰(zhàn)略體系的長期建設(shè)

《無盡前沿法案》充分認識到科技發(fā)展是一個長期過程，只有充分重視人才和組織系統(tǒng)建設(shè)，才能在長期的發(fā)展過程中，保持科技的領(lǐng)先地位。因此法案布局長遠，花了較大篇幅重點關(guān)注如何在大學(xué)和不同區(qū)域建立研學(xué)中心、如何培養(yǎng)科技人才、如何打通科技成果和商業(yè)市場等需要消耗大量時間才能見到成效的體系建設(shè)上。

法案強調(diào)科技人才作為發(fā)展重點科技領(lǐng)域的戰(zhàn)略儲備，重視人才資源的長期培養(yǎng)。在科研項目資助上，法案提出了增加撥款中不少于55%的部分將會用來資助相關(guān)領(lǐng)域的科研中心、項目（35%用于大學(xué)科研中心，20%用于重點科技領(lǐng)域的特定科研項目），以促進重點科技領(lǐng)域研究的措施；在教學(xué)資助上，法案提出新增撥款中不少于15%的部分將用于資助學(xué)生從事重點科技領(lǐng)域的學(xué)習(xí)研究，吸引更多國內(nèi)外學(xué)生進入重點競爭的科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；在學(xué)科建設(shè)上，法案提出應(yīng)當(dāng)鼓勵高校和社會為重點科技領(lǐng)域?qū)I(yè)碩士研究生提供業(yè)界和政府的工作實習(xí)機會，助力科技發(fā)展。這種支持是多層次的，涵蓋技術(shù)學(xué)校學(xué)生、本研學(xué)生、博士生及專業(yè)科研人員。

而科技成果轉(zhuǎn)化方面，法案強調(diào)通過立法和行政等手段促進企業(yè)積極參與推動科研及其成果商用的公私合作，以促進研究成果轉(zhuǎn)化，增加制造業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會，提高關(guān)鍵技術(shù)商業(yè)化成功的概率，同時減弱商業(yè)化過程中可能會面臨的風(fēng)險。法案還鼓勵相關(guān)機構(gòu)為科學(xué)家、工程師、發(fā)明家提供成果轉(zhuǎn)化培訓(xùn)（包括專利和牌照的相關(guān)知識），支持創(chuàng)立增進學(xué)界和業(yè)界溝通的研發(fā)者交流平臺，并提供包括長期資金投資、職員支持、行政支持在內(nèi)的配套設(shè)置環(huán)境，以及成果轉(zhuǎn)化可能涉及的相關(guān)費用。

法案在促進科研成果產(chǎn)業(yè)化的方面提供了一套完整的“審查-推薦-匯報”（review-recommendation-submit）模式。整套模式重視提高業(yè)界研究激勵和保護知識產(chǎn)權(quán)。比如，法案規(guī)定美國科學(xué)技術(shù)政策委員會將和國家科學(xué)基金會與國家技術(shù)標準委員會共同審查特定科研項目在技術(shù)研究和商業(yè)化兩方面的公私合作情況，并調(diào)研該項目涉及的知識產(chǎn)權(quán)在國內(nèi)外商業(yè)機構(gòu)中應(yīng)用的情況。在完成審查并掌握基本情況后，委員會會向這些項目推薦適配可用的法律、行政服務(wù)來進一步確保業(yè)界有足夠動力參與到研發(fā)過程，同時保障知識產(chǎn)權(quán)會在美國得到商業(yè)化，且不會被其他國家竊取。評估完成后，美科學(xué)技術(shù)政策委員會將向美商業(yè)部和國會提交審查報告。

（三）針對性強，中美科技競爭時代已經(jīng)到來

“中國”在《無盡前沿法案》中出現(xiàn)了6次，也是法案中唯一提及的外國國家名稱，說明了美國已把中國視為當(dāng)前科技競爭中最主要甚至是唯一的對手。

法案的部分條款和表述體現(xiàn)了強烈的對抗性，中國已被視為美國國家競爭的主要對手。法案多次強調(diào)中國在科技領(lǐng)域?qū)γ绹奶魬?zhàn)，并在制造業(yè)和知識產(chǎn)權(quán)等方面直接針對中國設(shè)置排他性條款。比如，“供應(yīng)鏈韌性和危機應(yīng)對計劃”要求重新審查、批準或拒絕被中國等特定國家的政府所擁有、控制或管轄的外資企業(yè)在美國制造業(yè)學(xué)會的會員資格，特別規(guī)定中國企業(yè)未經(jīng)豁免不得參與美國制造計劃或制造網(wǎng)絡(luò)，以增強美國供應(yīng)鏈自主性，減少對中國供應(yīng)鏈的依賴。又比如，美國將審查由聯(lián)邦政府資助開發(fā)的、用于美國制造業(yè)或中國等外國企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)，要求保證聯(lián)邦政府自主開發(fā)的知識產(chǎn)權(quán)僅在美國商用、不能被外國企業(yè)使用。諸多條款的增設(shè)為美國制造業(yè)回流、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈完整化以及美國在半導(dǎo)體、5G、人工智能等科技領(lǐng)域長期領(lǐng)先中國、保持絕對霸主地位提供支持?！稛o盡前沿法案》還未通過，但其提出本身已經(jīng)意味著美國把中國視為最主要國家競爭對手的時代已經(jīng)到來。

五、對中國科技發(fā)展的影響和啟示

（一）影響：短期阻力增大，但難改中國科技發(fā)展趨勢

《無盡前沿法案》體現(xiàn)了美國謀求科技霸權(quán)并對中國進行科技遏制的戰(zhàn)略定位。該法案在中國的技術(shù)交流和產(chǎn)業(yè)鏈融合方面設(shè)置了越來越多的障礙，同時還強化了對全球人才的吸引，如果法案通過無疑將增大短期中國技術(shù)進步的阻力。但科技發(fā)展是一個相對中長期的過程，而時間在中國這一側(cè)。過去幾十年，中國在人力資源、市場規(guī)模等稟賦條件上已逐漸占據(jù)有利位置，政策制定具有持續(xù)性，同時隨著中美經(jīng)濟差距減小，中國在科技投入總量上甚至存在超越美國的可能，這些中長期變量都決定了中國科技發(fā)展壯大的趨勢不會發(fā)生根本改變。

首先，創(chuàng)新的主體是人，人力資本的多寡是影響一國科技研發(fā)能力的重要因素，中國的人才的稟賦優(yōu)勢將逐漸顯現(xiàn)出來。自1978年恢復(fù)高考以來，中國高等教育畢業(yè)生人數(shù)不斷增加。2020年中國高等學(xué)校的高等教育畢業(yè)生超過797萬人，相比之下美國的高等教育人數(shù)一直在150萬人至450萬人的區(qū)間內(nèi)波動。可以預(yù)計未來10年隨著教育質(zhì)量的提高，我國人力資本累積的優(yōu)勢將會進一步顯現(xiàn)出來（圖表5）。

圖表5：中國高等教育畢業(yè)人數(shù)多于美國

資料來源：Wind, educationdata, 中金研究院

圖表6：中國工業(yè)機器人銷量超過美國

資料來源：Wind，中金研究院

其次，中國超大規(guī)模的制造生產(chǎn)和消費市場，為科技發(fā)展提供了內(nèi)生升級的環(huán)境。一方面，種類齊全的制造業(yè)企業(yè)相互競爭不斷為技術(shù)升級提出訴求；另一方面，巨大的消費市場又會攤薄解決技術(shù)問題的成本。當(dāng)前中國已成為電子產(chǎn)品、汽車、白電等眾多商品的最大消費國，同時還是制造業(yè)設(shè)備的最大使用國，比如中國的工業(yè)機器人使用量已經(jīng)達到了美國的5倍（圖表6）。激烈的市場競爭，讓創(chuàng)新充滿活力，這也是圖表2中為什么中國申請PCT專利數(shù)量得以快速增長的原因。而保持足夠大的市場和制造業(yè)規(guī)模，是中國抵御外部的擾動，并持續(xù)推動中國產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展的關(guān)鍵。

第三，中國相對穩(wěn)定的政治環(huán)境可以讓政府更從容地制定和執(zhí)行長期發(fā)展戰(zhàn)略，并吸引更多投資者進入科技市場，提高科技競爭力。政治環(huán)境穩(wěn)定可以確保政府對科技產(chǎn)業(yè)進行穩(wěn)定的投資，持續(xù)的資金流降低了企業(yè)的研究風(fēng)險，避免了因資金不足導(dǎo)致的研究損失，為長期科技項目提供了支持[1]，而這又會增加科技市場活力[2]，通過群聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)吸引更多國內(nèi)外的投資進入科技領(lǐng)域。

最后，科研具備高投入、高風(fēng)險、高回報的特征，科研能力的強弱與一個國家能夠為科研投入的高低密切相關(guān)。當(dāng)前中國名義經(jīng)濟總量已經(jīng)趨近美國，在可預(yù)見的未來可能將超越美國，這或?qū)氐赘淖冎忻涝赗&D投入上的潛力對比。自上世紀90年代以來，中國日益重視經(jīng)濟總量中的R&D強度，每年R&D的總投入增速持續(xù)維持在較高的位置，根據(jù)2020年OECD公布的數(shù)據(jù)，中國R&D投入已從2000年的399億美元增長到2018年的超過4000億美元，與美國的投入差距縮減至不到900億美元（圖表7）。按照當(dāng)前中美經(jīng)濟發(fā)展趨勢估算，到2030年左右，中國的名義GDP就有可能超過美國。即便不考慮中美物價的差異，中國到2030年左右可以投入到科研的資金總量將超過美國，這有可能徹底地改變中美科研實力的對比。隨著中國科研投入的不斷提高，科技的正外部性和中國超大市場的規(guī)模效應(yīng)將會帶來正向反饋，正的經(jīng)濟收益又會通過市場的力量進一步增加中國的創(chuàng)新活力。

圖表7：美中R&D投入差距縮小

資料來源：OECD，中金研究院

圖表8：中國名義GDP預(yù)計將超過美國

資料來源：Wind，中金研究院

（二）啟示：規(guī)則模塊化、民用新DARPA、布局長遠、鼓勵民間合作

《無盡前沿法案》盡管是一部針對中國制定的科技競爭法案，但卻匯集了美國過去100年發(fā)展國家科研體系的精華，可以為中國科技發(fā)展提供啟示和借鑒。

模塊化制定規(guī)則，優(yōu)化制度演進效率

《無盡前沿法案》總共覆蓋四個立法目標，涉及到國防、立法機構(gòu)、教育、企業(yè)等多個部門的合作，同時還包括人事、財務(wù)、職能等規(guī)定，但整體條理清晰、結(jié)構(gòu)明確，這源于總規(guī)則具備模塊化的特征?？萍及l(fā)展的總規(guī)則可以結(jié)合不同的模塊，在每個子模塊中，法案復(fù)用、繼承了相關(guān)領(lǐng)域的有效的法律和規(guī)范。比如技術(shù)和創(chuàng)新理事會的相關(guān)規(guī)定引用了DARPA使用的“Section 1599h of Title 10, United States Code”，吸引高級人才的規(guī)則引用了“Section 9903 of Title 5，United States Code”，產(chǎn)業(yè)鏈安全匯報規(guī)則引用了“Section 1105 of Title 31, United States Code”等一系列條款。規(guī)則模塊化的好處是可以根據(jù)實踐經(jīng)驗不斷更新子模塊規(guī)則，而不用改變總系統(tǒng)中其它模塊的規(guī)則，這樣可以以較低的成本，不斷提高系統(tǒng)整體規(guī)則的運行效率。

科技發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，涉及到不同產(chǎn)業(yè)和不同部門，在規(guī)則制定之初，應(yīng)注意各子系統(tǒng)公用模塊的分類和規(guī)則制定，這有助于系統(tǒng)規(guī)則更高效地采納不同子模塊的制度更新。從而避免局部規(guī)定需要適時變更時“牽一發(fā)而動全身”的問題，保證總規(guī)則有效率地演進。

建立類DTI機構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)科技領(lǐng)域的創(chuàng)新效率

《無盡前沿法案》在民用科技領(lǐng)域建立類DARPA的組織DTI，主要就是想復(fù)制DARPA之所以能高效創(chuàng)新的經(jīng)驗。美國建立DARPA的初衷是希望在軍事科技領(lǐng)域防止前蘇聯(lián)的超越，而建立DTI的用意在于維持對中國的產(chǎn)業(yè)科技的領(lǐng)先地位。顯然，DARPA模式由于其高效的創(chuàng)新能力，極其受到美國的重視，中國在民用科技領(lǐng)域同樣可以借鑒DARPA的創(chuàng)新機制。

除了高效創(chuàng)新這個優(yōu)點以外，相對于基礎(chǔ)研究或者軍事科技領(lǐng)域，中國在產(chǎn)業(yè)科技或者民用科技發(fā)展上，可能更適合建立自己的類DTI機構(gòu)。一方面，改革開放以來，中國已經(jīng)成為了一個制造業(yè)強國，具備了一定的人才基礎(chǔ)；另一方面，中國制造業(yè)發(fā)展對產(chǎn)業(yè)科技的需求日益旺盛，而這些科技需求很可能在全球都是最前沿的，很難通過跟蹤海外獲得。此外，美國挑戰(zhàn)的是中國的產(chǎn)業(yè)鏈安全，需要有專門的機構(gòu)來協(xié)同應(yīng)對，中國建立類DTI的機構(gòu)可以更好地協(xié)同相關(guān)部門應(yīng)對來自外部的競爭和挑戰(zhàn)。

布局長遠，合理的頂層規(guī)劃是前提

科技發(fā)展是一個長期的過程，一個糟糕的科研系統(tǒng)規(guī)劃，很可能要幾十年才能發(fā)現(xiàn)后果的嚴重。《無限前沿法案》顯然認識到了這一點，即便認為中國和其他國家的“競爭”已經(jīng)迫在眉睫，但是法案并未急功近利，而是布局長遠，把資源投放在如何更好地進行人才培養(yǎng)、試驗基地和科研中心建立、成果轉(zhuǎn)化制度建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)保護、國際合作等制度設(shè)計和規(guī)劃上。

在產(chǎn)業(yè)科技競爭中，時間在中國這一側(cè)，因此我們更應(yīng)該保持戰(zhàn)略耐心，要舍得花精力合理規(guī)劃好自身的科技發(fā)展機制，借鑒國際經(jīng)驗，統(tǒng)籌考慮我國的基本國情，在頂層設(shè)計層面保證我國國家產(chǎn)業(yè)科研體系可以具備與美國相媲美的高效研發(fā)制度。

鼓勵全球民間機構(gòu)交流合作，加強對國際科研人才的吸引

面對美國的科技“脫鉤”，我們應(yīng)該以開放促改革促發(fā)展，在推動經(jīng)濟全球化、投資和貿(mào)易自由化方面發(fā)揮中流砥柱作用，進一步在科技產(chǎn)業(yè)開展國際合作，吸引國際優(yōu)秀人才。而在這一方面，民間力量應(yīng)該發(fā)揮更積極的作用。

我國民營企業(yè)已經(jīng)成長為國民經(jīng)濟中一股重要的力量，往往也是創(chuàng)新活躍的力量，并且具備自己的稟賦優(yōu)勢。中國與其他國家的科技合作交流，并不應(yīng)局限于國家層面。中國還應(yīng)大力支持民間科技市場與國際接軌，進行非官方的科技貿(mào)易合作。政府鼓勵具有國際競爭力的民企參與國際市場，不僅能增加中國品牌在國際市場上的占有率，還向世界展現(xiàn)了中國科研潛力，提高了我國的國際人才吸引力。盡管貿(mào)易保護主義和科技民族主義興起，和平與發(fā)展的全球化趨勢面臨壓力，我國依然應(yīng)當(dāng)保持開放姿態(tài)，通過更緊密的區(qū)域和全球合作，實施開放包容、互惠共享國際科技合作戰(zhàn)略，加強創(chuàng)新對話體制建設(shè)，以應(yīng)對復(fù)雜的挑戰(zhàn)。

免責(zé)聲明：本網(wǎng)站所轉(zhuǎn)載的文字、圖片與視頻資料版權(quán)歸原創(chuàng)作者所有，如果涉及侵權(quán)，請第一時間聯(lián)系本網(wǎng)刪除。