我國經濟在經歷了三十多年的快速增長后，發展方式、產業結構、科技水平和增長動力已發生重大變化。為了從根本上提升經濟發展的質量和效益，創新已成為引領發展的第一動力——這是在新的技術經濟條件下推動我國經濟向高水平發展演化的內在動力機制。要深入實施創新驅動發展戰略，必須全面激發蘊藏于廣大民眾之中的創新活力，釋放和培育新常態下我國經濟增長與轉型升級的新動力。

    提高創新動力和能力是經濟新常態下使市場新驅動發展戰略的重要任務。由于我國市場經濟體制改革以及科技體制改革尚處于攻堅期，存在一些不適應創新發展的體制機制約束，抑制了創新活力和動力，創新體系的整體效率不高，創新能力難以滿足經濟轉型升級的需要。因此，必須彌補制度短板，完善激勵機制，優化創新體系，健全促進要素高效配置的新體制，營造有利于創新發展的制度和政策環境。

    一、新一輪經濟轉型對創新發展提出了新要求

    創新驅動發展戰略不是解決短期或局部問題的權宜之計，而是事關我國現代化全局的重大戰略。

    第一，創新驅動發展是經濟發展新常態下的必然選擇。創新發展首先是從根本上加快轉變發展方式，實現增長動力的轉換。在經濟增速換檔期，資源環境約束加大，依賴傳統大規模要素投入的增長方式難以為繼，技術追趕空間逐步縮小，上一輪改革帶來的資源配置紅利效應逐漸減弱。因此，要以創新培育新動能和改造提升傳統動能，促進經濟結構優化和產業升級，實現經濟社會可持續發展。其次，創新發展是適應新技術革命、新經濟成長的需要。當前，新一輪科技革命和產業變革蓄勢待發，以智能、綠色、泛在為特征的群體性技術變革正在加劇國際產業體系的深度調整，創新成為塑造新世界經濟結構和競爭格局的關鍵。在新形勢下，我國既迎來了前所未有的歷史機遇，也面臨著差距拉大的嚴峻挑戰，只有加快提升創新能力才能贏得主動權。

    第二，創新要面向國家重大需求，緊扣國家經濟社會轉型發展主題。一是要貫穿五大發展理念，服務于經濟社會發展主戰場，更好引領新常態。如，應對要素成本提高，必須依靠科技創新提高要素生產率；伴隨消費升級，必須以人民需求為導向，依靠創新擴大有效供給；在全球化背景下，必須以全球視野謀劃和推動開放創新，有效利用全球創新資源。二是堅持科技創新與體制機制創新同時發力。一方面，科技創新要堅持需求導向和產業化方向，解決發展質量和效益的問題。特別要注重提升原始創新能力，并采取“非對稱”趕超戰略，在更多領域實現引領型發展。另一方面，體制機制創新要堅持改革開放，營造有利于創新的制度和政策環境，特別要健全創新的市場導向機制和調動“人”的積極性。

    第三，適應創新發展的新特點，提高政府效能，不斷激發市場活力。近年來，隨著我國創新能力的快速追趕，創新活動的特點也在悄然發生變化：從以制造業創新為主轉向制造業與服務業創新齊頭并進；從科技創新為主轉向科技創新融合商業模式和生產組織變革的全面創新；創新主力軍從大學科研院所轉向以企業為主體，從科技人員為主轉向調動大眾創新。為此，要進一步順應創新全球化的開放融合趨勢，營造適宜創新的生態環境，激發和提升全社會的創新活力、潛力和能力。一是構建嚴格的產權和知識產權保護制度、公平競爭的市場環境以及完善的社會信用體系；二是完善規范公平、鼓勵創新的財稅體制和服務創新的多層次金融體系；三是深化科技與教育體制改革，提高科教資源配置效率，增加高質量的科技供給，提供多層次的創新人才供給；四是切實轉變政府職能和創新治理方式，充分發揮市場機制配置創新資源和引導創新活動的決定性作用，使創新發展從自上而下的政府推進變為自下而上的社會自覺行動。

    二、新常態下加快提升我國創新動力和能力的若干建議

    新常態下，創新發展將迎來一場深刻的系統性變革。今后一段時間的主要任務是圍繞重點問題和核心任務，長短期相結合，深化重點領域改革，完善鼓勵創新的體制機制，細化和落實相關政策，提高全社會的創新動力和能力。

    （一）進一步理順政府和市場在推動創新發展中的關系

    政府主要在市場失靈的領域發揮作用，在企業無力和不愿投入的環節加大投入。同時，充分發揮市場機制配置創新資源的作用，能由市場去做的事情應交給市場去做。

    1.進一步優化科技與創新資源的配置方式，提高公共支出的利用效率，多渠道提升創新投入水平。一是要進一步加大基礎研究和共性技術研究投入，增強源頭技術供給。穩定支持與競爭相結合，以穩定支持為主。二是加強創新鏈各環節政府科技經費的統籌協調。多管齊下，加大對中試和示范項目的支持，突破制約科技成果轉化的體制機制性障礙。三是要提高國家科技重大專項的組織管理效率，落實目標導向的管理模式，注重集成性協同攻關。

    2.建立完善公平、透明、有序、開放的市場競爭環境，有效發揮市場機制激勵創新作用。一是要保證市場的公平準入，減少行政性壟斷，為各種所有制、各種規模、各種技術路線的企業提供公平獲得創新資源和參與市場競爭的機會。二是要推動要素價格形成機制的市場化改革，打破地方保護，促進各種創新要素的自由流動。三是加大知識產權保護力度，切實提高侵權成本、降低維權成本，提升知識產權對創新收益的價值。更加注重發揮知識產權司法保護的主導作用，進一步完善和推廣知識產權法院試點，特別要提高對反復侵權、惡意侵權行為的處罰力度。

    3.增加有利于創新升級的制度供給，營造公開、透明、可預期的營商環境。構建鼓勵創新、包容審慎的市場監管體制，為新技術、新產品、新模式、新業態進入市場拓寬通道，在提升監管有效性的同時，切實降低企業創新的風險和成本。通過主動、合理地設立產品質量、安全、節能環保等標準，“倒逼”產業技術升級。對新產品、新模式和新業態允許先行先試，及時總結規律，公開透明地制定監管標準，培育和促進新的經濟增長點。

    4.明確中央和地方在創新發展中的職能定位和分工，協調發揮中央和地方兩個積極性，形成合力。中央政府主要聚焦國家重大戰略需求，重點支持基礎性、前瞻性、公益性科技攻關，部署全國性、重大性科技任務，以及支持中小企業創新。地方政府則應重點營造良好的區域創新環境，加強區域創新服務平臺建設，側重支持技術應用類項目，積極推動科技成果轉化和產業化、孵化創新創業企業，建立完善科技服務與支撐體系。一些重點地區要利用好當前開展全面創新試驗改革的有利契機，主動探索出一些具有突破性、可復制性的改革經驗或創新模式，及時總結推廣。

    5.政府作用與市場機制有機結合。一是政府可以通過規制和政策調節利益機制，通過市場機制引導創新資源的配置，使企業能夠更多依靠創新在市場上獲利。對不同技術路線和各類企業實行公平競爭的激勵機制，政府重點支持早期研究開發、示范項目和創新服務平臺，由市場選擇技術路線；增強政策穩定性和透明度，形成可預期的長效利益驅動機制。二是針對薄弱環節，加快完善面向重大戰略需求、推動重大原始創新的配套科技基礎設施體系，彌補市場失靈，全面提升設施建設水平和運行效率。

    （二）優化創新政策，壯大企業創新群體，培育創新領跑者

    要使創新成為發展的第一動力，關鍵是提高全社會的創新動力和活力，特別是要壯大以企業為主體的創新群體、培育創新領跑者。我國創新政策體系日漸成型，但政策執行效果和政策有效性亟待提高。必須合理運用政策工具，提高政策的針對性，圍繞重點問題、重點領域和重點任務，將管用的政策落到實處。

    1.降低政策門檻，讓創新政策惠及更多企業。擴大普惠性政策范圍，避免簡單以企業規模、盈利狀況、專利數量等設置政策門檻，防止對創新型中小企業的政策歧視，提高政策公平性。一是對知識產權保護、人才供給、金融支持、研發加計扣除等企業呼聲較高的政策，加大政策實施力度，降低政策門檻。特別是研發費用加計扣除企業所得稅政策，應借鑒一些地區的試點經驗，擴大抵扣范圍，將研發人員工資和“五險一金”等納入加計扣除范圍；研究企業委托大學科研院所研發支出的稅收抵扣政策等。二是加強鼓勵創新的需求側政策。進一步完善政府采購、首臺（套）等政策，提高政府采購中小微企業產品和服務的比例；加快全國性政府采購市場建設，防止利用公共采購實現地方保護；改進政府部門和國有企業的公共采購競標定價規則，防止低價中標導致劣幣驅逐良幣；用好、用足GPA規則下的創新支持措施。同時，對一些具有較大社會效益的創新產品，建立反映外部成本效益的財稅政策，促進外部效益內部化。

    2.加強部門間的政策協調，增強政策的穩定性和透明度，形成政策“組合拳”。一是加強政府各部門、各級政府之間的政策溝通和協同，減少因條塊分割、職能差異導致的政策沖突或政策缺失。二是增加政策的穩定性和透明度，建立公開透明、長期穩定的激勵機制，鼓勵企業等各類創新主體進行長期創新投入，形成可預期的投資回報。三是形成創新政策、創業政策和小企業政策的組合拳，支持各種發展階段的企業創新。

    3.進一步完善和落實創新型人才政策，建立一套創新相容的人才激勵機制。一是分類、分層次制定和落實人才政策，優化人才結構。不僅要重視領軍型高端人才的激勵，也要同步加大對廣大專業技術人才的激勵；不僅要重視科研人員的激勵，也要重視企業家和技能人才的訴求。二是改進人才評價和引進機制。整合現有多頭人才引進計劃，給用人單位更多話語權和自主權，積極發揮市場選人、市場評價的作用。三是在收益分配上充分體現知識和創新的價值。如，在落實股權激勵政策時，要明確職務科技成果股權與激勵對象、方式、條件和程序，特別是要細化落實國有企業和公立研究機構的股權激勵政策。四是進一步深化教育體制改革，更加注重創新型人才、專業技能人才的培養。特別要進一步擴大高校辦學自主權、地方興辦職業教育的自主權，放松民辦職業教育的準入限制，鼓勵校企合作、企業辦學和聯合培養技能型人才。

    4.降低企業創新成本，增強企業投入創新的能力和動力。一是切實降低企業稅費，特別是要進一步降低小微企業的稅費負擔，保障中小企業在土地征用、人才引進、信息獲取、融資渠道、公共資源以及各類政務服務等方面的公平機會。二是加快發展多層次資本市場，方便各類企業創新融資，為創業投資提供更多的退出渠道。特別是要抓緊建設適合中小企業的區域性股權交易市場，逐步放開民營中小型銀行的準入限制、下放審批權限，輔以相應的信貸優惠政策。

    （三）進一步理順產學研的功能定位，促進協同創新，增強原始創新能力

    1.增強原始創新能力。一是改進科學研究項目的決策機制，優化科學研究支出結構。實行“自上而下”與“自下而上”相結合，實行自由探索和需求導向相結合，增加面向需求的基礎研究支出，提高基礎研究對創新的支撐作用，確保國家戰略得到有效落實。二是改進科學研究的評價機制，實行分類評價和分類管理。對自由探索的研究項目以同行評議為主；對滿足國家戰略需求的研究項目，以目標評價為主。三是科學研究項目與人才培養結合。科學研究是對未知的探索和創新的源頭，要發揮科研人員的自主性和創造性，管理上體現鼓勵創新、容忍失敗的創新文化，創造科學家自由探索的研究環境。

    2.進一步理順產學研的功能定位，完善以企業為主體、產學研有效分工合作機制，提高協同創新效率。進一步完善科研組織體系，建設一批支撐高水平創新的基礎設施和平臺。大學主要從事基礎研究，政府科研機構主要從事共性技術和應用集成研究，為企業創新提供有力支撐。建立大學、科研機構和企業之間的合作與技術轉移機制。完善公共科研機構管理、財政支持的科研成果轉移管理、知識產權等制度，3.消除阻礙科技成果轉化的體制機制壁壘，打破科技與經濟“兩張皮”。一是完善財政資助的科研項目研究成果公開體系。二是明確科技成果轉化的責權利以及配套實施細則，強化科研單位的成果轉化責任，調動科研人員轉化研究成果的積極性。改革國有科技成果無形資產管理體制與定價機制，出臺針對技術類國有無形資產處置等配套文件，明確授權、實施細則及流程。三是建立健全專業化的科技成果轉移轉化服務體系。探索非營利機構等新型組織形式的技術轉移機構模式，在機構運行、專利交易等方面給予一定的鼓勵政策。四是加強基礎研究與其他科技計劃的銜接。增加專門的科技成果轉化資助計劃，鼓勵研究機構或企業對不成熟技術進行二次開發。

    4.充分發揮企業在創新決策、研發投入、技術集成、成果產業化中的主體作用。繼續加大簡政放權力度，轉變推進創新的方式，減少政府利用計劃、項目和考核等直接干預企業創新決策。對由企業承擔的政府科技項目，其經費管理制度應區別于事業單位性質的高校和科研單位，要根據企業研究開發支出的實際情況，給予企業更大的自主權，允許企業將研發人員投入按一定比例列入項目經費支出。

    （四）擴大創新體系開放度，高效利用全球創新資源

    隨著全球化和信息技術的快速發展，開放創新已經成為世界趨勢。實施創新驅動發展戰略，必須準確把握全球科技創新的總體趨勢，以全球視野謀劃和推動創新。在國家層面構建高水平開放創新機制營造有利于開放創新的政策環境，促進創新要素跨境流動，加強國際合作，有效利用全球創新資源，提高創新質量和效率。

    1.堅持高水平的“走出去”與“引進來”相結合。一方面，鼓勵本土企業加快建立海外研發中心，按照國際規則并購、合資、參股國外創新型企業和研發機構，提高海外知識產權運營能力。另一方面，進一步提升“引進來”的層次和效率。繼續支持跨國公司在中國設立研發中心，實現引資、引智、引技相結合，提供外資的創新溢出效應。

    2.開展區域開放創新綜合試驗，重點放松對創新要素流動的管制。一是鼓勵國外高端人才來華創新創業。放松外籍高端創業人才辦理簽證和綠卡的限制，簡化其創辦科技型企業的審批。二是鼓勵中國企業收購海外技術，簡化審批程序，提高獲取國際先進技術的便利性。如改進國內上市公司境外技術并購信息披露等方面的審核規定和流程，由事先詳細披露改為事后披露。三是為國內企業使用境外風險投資、境外人員在國內開展科技成果轉化活動提供結匯便利。四是提高國家科技計劃對外開放水平，促進跨國公司融入中國創新體系。

    3.主動參與國際科技合作和全球創新治理。一是加大國際科技合作力度，主動設置全球性創新議題，在環境保護、能源安全、糧食安全、健康衛生等人類共同面臨挑戰的領域加強國際科技合作，開展創新和技術推廣。二是在國際創新治理中發揮應有的作用。加強研究有關創新的國際規則，增強國內政策與國際規則的協調性，從國際規則的被動接受者逐步轉為制定國際規則的參與者，增強我國在全球創新治理中的話語權。

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責任編輯：王元

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